Przesłanki utworzenia Urzędu

Powstanie Urządu datuje się na rok 1995 r. w ramach nowelizacji ustawy z dnia 8 czerwca 1995 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 96 poz. 478). Potrzeba przedmiotowej nowelizacji wynikała z konieczności dostosowania przepisów regulujących problematykę ubezpieczeniową do nowych warunków prawno-ustrojowych i gospodarczych zaistniałych w Polsce w okresie transformacji ustrojowej w latach 1989 - 1995. W trakcie prac nowelizacyjnych powstała koncepcja funkcjonowania Urzędu, który by chronił interesy najsłabszych podmiotów na rynku - konsumentów usług ubezpieczeniowych w zderzeniu z Zakładami Ubezpieczeń dysponującymi znacznie wyższymi środkami i wykwalifikowaną kadrą pracowniczą.

Dotychczasowa praktyka wskazywała, iż nie zawsze interesy w/w podmiotów są właściwie chronione. Istniała luka w płaszczyźnie funkconowania podmiotów, do których zadań, jako jedno z wielu, należała ochrona konsumentów. Z tego powodu niejednokrotnie reakcja czynników nadzoru i kontroli na nieprawidłowości była zbyt słaba i opóźniona, co powodowało negatywne skutki, niekiedy nieodwracalne. Nowe realia rynkowe spowodowały rozwój rynku ubezpieczeniowego i pojawienie się nowych firm w tym sektorze. Jednak słaba znajomość gospodarki rynkowej u jednych i wykorzystywanie liberalizacji systemu prawnego, a także istniejących w nim luk prawnych przez innych, stworzyły sytuacje niepożądane i wyjątkowo niekorzystne dla konsumentów.

Przykładem tutaj może być spektakularny upadek "WESTY" oraz słaba kondycja finansowa niektórych zakładów, co w późniejszym okresie zaowocowało kolejnymi bankructwami. Ponadto pojawienie się młodej konkurencji na rynku ubezpieczeń nie zawsze szło w parze z poprawą jakości obsługi klientów. Te niekorzystne czynniki uderzały bezpośrednio w ubezpieczonych a pośrednio w zakłady ubezpieczeń, organy państwa, podważając zaufanie obywateli do Państwa i jego systemu prawnego oraz firm ubezpieczeniowych.

W takich uwarunkowaniach wytworzył się konsensus pomiędzy czynnikami rządowymi, komisjami sejmowymi oraz przedstawicielami środowisk ubezpieczycieli i ubezpieczonych co do powołania odrębnego urzędu, którego zadaniem byłaby obserwacja całokształtu stosunków ubezpieczeniowych z punktu widzenia najsłabszych, lecz podstawowych zarazem jego uczestników. Olbrzymi wkład w stworzenie koncepcji urzędu Rzecznika Ubezpieczonych mieli wybitni przedstawiciele polskiej nauki ubezpieczeń - eksperci Komisji sejmowej prof. Jerzy Łańcucki i prof. Eugeniusz Kowalewski.

Regulacja i jej słabości

Nie było prostą sprawą stworzenie regulacji, która z jednej strony respektowałaby prawa rynku z zasadą swobody działalności gospodarczej na czele, a z drugiej chroniłaby ten rynek, a zwłaszcza znajdujących się na nim konsumentów, przed niepożądanymi zjawiskami.

Ponadto rezerwa środowisk ubezpieczeniowych przejawiana w toku prac sejmowych nad regulacjami prawnymi dotyczącymi funkcjonowania urzędu Rzecznika Ubezpieczonych i fakt, że prace komisji wchodziły w fazę finalizacji, spowodowały iż formułowaniu odnośnych przepisów poświecono niedostateczną uwagę, a niektóre regulacje przyjęto wręcz przy założeniu, iż dopiero praktyka pozwoli na ich modyfikację. Było to miedzy innymi przyczyną zbytniej ogólnikowości niektórych z nich.

W obecnym czasie trwają zaawansowane prace nowelizacyjne nad pakietem ustaw ubezpieczeniowych, w których to błędy "wieku dziecięcego" dotychczasowych regulacji podlegają dyskusji a następnie korekcie.

Doświadczenia innych krajów

Przy tworzeniu regulacji dotyczących Rzecznika Ubezpieczonych korzystano z doświadczeń innych krajów, w których funkcjonują podobne instytucje. Nawet w krajach o bardziej rozwiniętej gospodarce rynkowej i stabilnym prawie pozycja prawna i faktyczna konsumenta usługi ubezpieczeniowej w stosunku do ubezpieczycieli charakteryzuje się brakiem ekonomicznej i prawnej równowagi stron tych stosunków. Stworzyło to potrzebę zorganizowania ruchu na rzecz wzmocnienia i ochrony praw konsumenckich w sferze usług ubezpieczeniowych. Szczególnie ruch ten jest rozwinięty w Stanach Zjednoczonych i w krajach skandynawskich.

W USA potrzebę ochrony konsumenta sformułowano najwcześniej i po raz pierwszy jako problem polityczny. Tradycja każe tu w ochronie konsumenta widzieć kwestię publicznoprawną, konstytucyjną. Jest ona bowiem ujmowana jako ochrona interesów pewnej mniejszości, która rozproszona i dlatego pozbawiona dostępu do instytucji przedstawicielskich, nie może artykułować swych interesów przy wykorzystaniu istniejących kanałów instytucjonalnych.

Inaczej mówiąc, konsumenci są tu uznani za przykład upośledzonej bo pozbawionej reprezentacji mniejszości, którą należy właśnie dlatego chronić, że jest mniejszością. W prawie europejskim świadomość potrzeby ochrony konsumenta pojawiła się także jako kwestia polityki prawa mniej więcej w tym samym czasie co w USA. O ile jednak w USA natychmiast doszło do judycjalizacji, o tyle w Europie problem "dowartościowania" konsumentów nie był ujmowany całościowo, w płaszczyźnie deficytu ich reprezentacji "przed władzą" jako grupy społecznej. Kwestia ochrony interesów konsumenckich pojawiła się w ustawodawstwie Unii Europejskiej a zwłaszcza w jej dyrektywach.

Przepisy te obejmują wciąż szersze dziedziny i przewidywane jest dalsze rozszerzenie i doskonalenie tego prawa, co w efekcie poprawia też sytuacje konsumentów w poszczególnych krajach Unii. Spotykaną w Europie instytucjonalną formą, mającą na celu obronę ubezpieczonych jest instytucja rzecznika do spraw ubezpieczeń, wzorowana na publicznym urzędzie Rzecznika Praw Obywatelskich. Instytucja rzecznika do spraw ubezpieczeń gospodarczych na stałe wpisała się już w szwajcarski system ubezpieczeniowy. Instytucja ta istnieje i funkcjonuje tam od 24 lat. Inicjatywa jej powołania wyszła od zakładów ubezpieczeń, zrzeszonych w Szwajcarskim Związku Ubezpieczycieli.

Związek ten w 1972 r. powołał Fundację Rzecznika Ubezpieczeń. Organ fundacji - Rada Fundacji - otrzymała uprawnienia do powołania rzecznika, ustalania zakresu jego działania, praw, obowiązków, budżetu oraz przyjmowania sprawozdań z jego działalności. Do Rady Fundacji mogą być powoływane jedynie osoby piastujące funkcje wybieralne w parlamencie. Na instytucję rzecznika składają się główny rzecznik z siedzibą w Zurychu i dwaj regionalni rzecznicy. Każdemu z nich podlega inny region kraju. Rzecznik główny sprawuje nadzór nad regionalnymi oraz ich biurami, zarówno od strony merytorycznej jak i organizacyjno-finansowej, szkoleniowej czy personalnej. Poza pracownikami zatrudnionymi w biurach rzecznicy mogą korzystać z porad i ekspertyz niezależnych rzeczoznawców. Szwajcarski rzecznik ds. ubezpieczeń nie jest wyposażony w środki jurydyczne oraz kontrolno-administracyjne.

Instytucja ta ma charakter przede wszystkim opiniodawczy oraz informacyjno-edukacyjny. Podstawowym zadaniem rzecznika jest rozpatrywanie wniosków, skarg i zażaleń oraz udzielanie porad w sprawach wynikających z prawnych stosunków ubezpieczeniowych oraz funkcjonowania systemu prawnego. Mogą zgłaszać się do niego zarówno poszkodowani jak i zakłady ubezpieczeń. Instytucja Rzecznika Ubezpieczonych w Niemczech ukształtowana jest w zbliżony sposób co do celów działania do instytucji Rzecznika występującej w Polsce ze znacznymi modyfikacjami organizacyjnymi oraz nieco innym zakresem uprawnień ustawowych. Ombudsmana wybiera zgromadzenie członków dobrowolnego stowarzyszenia, w skład którego wchodzą zakłady ubezpieczeń mające siedizbę na terytorium Niemiec.

Wybraną przez Zgromadzenie osobę musi zaakceptować Rada składające się z 27 przedstawicieli zakładów ubezpieczeń, organizacji konsumenckich, nadzoru ubezpieczeniowego oraz partii politycznych posiadających swoich przedstawicieli w parlamencie. Rada prócz tej kompetencji pełni dodatkowo rolę edukacyjną w zakresie działalności ubezpieczeniowej. Rzecznikiem może zostać wyłącznie osoba charakteryzująca się nieskazitelnym charakterem oraz wysokimi kwalifikacjami z zakresu ubezpieczeń. Kadencja Rzecznika trwa lat pięć i nie jest odnawialna.

Obecnie Rzecznikiem jest były sędzia Sądu Najwyższego - specjalista w zakresie prawa ubezpieczeniowego. Swoje funkcje rzecznik wypełnia za pomocą Biura. Obecnie zatrudnionych jest w nim około 20 osób ze szczególnym naciskiem na ekspertów z różnych działów ubezpieczeń. Biuro obsługuje skargi pisemne oraz interwencje telefoniczne poszkodowanych. Praktyka wskazuje, iż znaczną część czasu pracy jak też i większą część pracowników Biuro poświęca na udzielanie telefonicznych porad skarżącym za pomocą infolinii.

Niemiecki Rzecznik ma uprawnienia do wydawania decyzji wiążących zakłady ubezpieczeń w sprawie. Uprawnienie to tyczy spraw gdzie wartość odszkodowania lub świadczenia nie przekracza 5 000 EURO. Powyżej tej kwoty wydaje zalecenia, które nie są wiążące w sprawie a mają jedynie charakter niewiążącej opinii w sprawie. Ombudsman finansowany jest przez Zakłady Ubezpieczeń proporcjonalnie do udziału rynku i związanym z tym przypisem składki. Podobne urzędy działają również w innych państwach w szczególności Unii Europejskiej np. w Wielkiej Brytanii, Irlandii, a także Hiszpanii, gdzie urzędy te działają w charakterze sądów polubownych.

Rzecznik Ubezpieczonych w uregulowaniach obecnie obowiązującej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i nowej ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych - analiza porównawcza

W dniu 16 czerwca 2003 r. Prezydent podpisał pakiet czterech ustaw ubezpieczeniowych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.. Pakiet ten obejmuje m.in. ustawę o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, zawierającą nowe rozwiązania w zakresie funkcjonowania i możliwości Urzędu Rzecznika Ubezpieczonych. Niniejsza publikacja jest próbą całościowego ukazania dotychczas obowiązujących i nowych regulacji prawnych w zakresie funkcjonowania instytucji Rzecznika Ubezpieczonych w Polsce.

Źródła prawa

W dotychczas obowiązującym stanie prawnym podstawowym aktem regulującym funkcjonowanie Rzecznika Ubezpieczonych była ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r. nr 11 poz. 62 z późn. zm.), która w Rozdziale X (art. 90 b - 90 d) zawierała przepisy powołujące Rzecznika, określające jego status i kompetencje oraz podstawy funkcjonowania urzędu.
Dla funkcjonowania instytucji podstawowe znaczenie miały ponadto akty wykonawcze do powołanej ustawy. Były to kolejno:

• Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych (Dz. U. z 2003 r. nr 106 poz. 999),
• Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2002 r. w sprawie wysokości i sposobu obliczania wpłat zakładów ubezpieczeń na pokrycie kosztów nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową i brokerską oraz kosztów funkcjonowania działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura, terminów uiszczenia tych wpłat i wysokości odsetek za ich nieuiszczenie w terminie (Dz. U. z 2002 r. nr 31 poz. 292),
• Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 marca 2002 r. w sprawie wysokości sposobu obliczania wpłat powszechnych towarzystw emerytalnych na pokrycie kosztów nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych oraz kosztów funkcjonowania Rzecznika Ubezpieczonych, terminów uiszczenia tych wpłat i wysokości odsetek za ich nieuiszczenie w terminie (Dz. U. z 2002 r. nr 31 poz. 294),
• Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wynagrodzeń i premii pracowników urzędu Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Rzecznika Ubezpieczonych i pracowników jego Biura oraz Przewodniczącego Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych i jego zastępców (Dz. U. z 2002 r. nr 31 poz. 291).

Nowe uregulowania dotyczące funkcjonowania urzędu Rzecznika poszerzyły kompetencje Rzecznika. Obowiązujący od niedawna art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2002 r. nr 240 poz. 2052) stworzył możliwość po stronie Rzecznika Ubezpieczonych skierowania w zakresie swojej właściwości do SN wniosku o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie sądów powszechnych.

Należy również wspomnieć wprowadzony nowelą przepis art. 100 a ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 122 poz. 1319 z późn. zm.), który stworzył Rzecznikowi możliwość skierowania wniosku do Prezesa UOKiK o wszczęcie postępowania w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów.

W nowych regulacjach instytucja Rzecznika Ubezpieczonych wraz z nadzorem ubezpieczeniowym i emerytalnym została uregulowana w odrębnej ustawie w znacznie szerszy i pełniejszy sposób niż dotychczas. Rzecznikowi poświęcono zapisy artykułów 19 - 30 nowej ustawy, określające kolejno organy właściwe do powołania Rzecznika, wymagane kwalifikacje, kadencyjność urzędu, zadania urzędu, koszty działalności urzędu, zakaz łączenia stanowisk i posiadania akcji, kompetencje i skład Rady Ubezpieczonych, zakres i sposób działania, obowiązki zakładu odnośnie przekazywania Rzecznikowi owu, dokumentów i formularzy, obowiązki zakładu w zakresie terminu udzielenia Rzecznikowi informacji oraz obowiązki sprawozdawcze Rzecznika. Należy podkreślić, iż powyżej wspomniane przepisy regulujące możliwości po stronie Rzecznika Ubezpieczonych skierowania w zakresie swojej właściwości do SN wniosku o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie sądów powszechnych oraz skierowania wniosku do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wszczęcie postępowania w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów pozostają nie zmienione zachowując swoje dotychczasowe walory. Jednym z aktów wykonawczych do ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych jest rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wpłat na pokrycie kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura określające terminy uiszczania, wysokość i sposób obliczania wpłat zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych.

W obecnym stanie prawnym nie ma potrzeby wprowadzenia przepisów wykonawczych w sprawie wynagrodzeń i premii Rzecznika Ubezpieczonych i pracowników jego Biura, gdyż nowa regulacja ustawowa rezygnuje z określania uprawnień do premii Rzecznika i pracowników BRU pozostawiając w zakresie wynagrodzeń w przypadku Rzecznika jedynie przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. nr 20 poz. 101 z 1982 r. z późn. zm.), która odsyła również do art. 22 - 26 i art. 28 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. nr 31 poz. 214 z 1984 r. z późn. zm.) a w przypadku pracowników jego biura bezpośrednio odsyłając do przepisów o służbie cywilnej (art. 23 nowej ustawy).
Siedziba i podmiotowość Rzecznika.

Zarówno dotychczas funkcjonująca ustawa jak i nowa regulacja nadaje Rzecznikowi Ubezpieczonych osobowość prawną i wskazuje, że siedzibą urzędu jest Warszawa (art. 90b ust. 2 dotychczas obowiązującej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 6 nowej ustawy).W nowych przepisach, podobnie do poprzednich, nie przewiduje się istnienia filii czy jednostek terenowych Rzecznika, co w praktyce pomniejsza możliwości pełnego dotarcia do konsumentów usług ubezpieczeniowych oraz pełnej lustracji rynku ubezpieczeniowego. Natomiast wykształciła się praktyka korzystania z pomocy Rzecznika Ubezpieczonych przez miejskich i powiatowych rzeczników konsumentów. Z perspektywy czasu działania urzędu jak i ukształtowanej praktyki wydaje się, że należy uznać to za uzasadnione, przede wszystkim, z względu na zwiększone koszty i konieczność rozbudowy struktur urzędu.
Zakaz łączenia stanowisk i posiadania akcji.

W dotychczas obowiązującym stanie prawnym dla zabezpieczenia właściwej ochrony osób reprezentowanych przez Rzecznika wprowadzono ustawowy zakaz zatrudnienia w jakiejkolwiek formie Rzecznika i jego pracowników w zakładach ubezpieczeń i funduszach emerytalnych, a także wykonywania czynności pośrednictwa ubezpieczeniowego. Nie mogli oni być także akcjonariuszami ani członkami władz jakiegokolwiek zakładu ubezpieczeń (art. 90c ust 4 w związku z art. 80c ust 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Nowa regulacja niemal literalnie nawiązuje w swojej treści do przepisów dotychczasowych, precyzując i jednocześnie obejmując całość zagadnienia w art. 24 pkt 4 poprzez wprowadzenie dodatkowego przepisu w formie bezwzględnego zakazu wykonywania przez Rzecznika i pracowników jego Biura czynności, które pozostawałyby w sprzeczności z ich obowiązkami, albo mogłyby wywoływać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

Sprawozdawczość

Dotychczas obowiązująca ustawa o działalności ubezpieczeniowej nakładała na Rzecznika ustawowy obowiązek składania Ministrowi Finansów corocznie sprawozdania z działalności (art. 90 c ust. 3). Przepisy tej ustawy nie określały ani terminu w jakim to sprawozdanie powinno być złożone ani też konsekwencji jego niezłożenia. Nowa ustawa w tym zakresie w art. 30 precyzuje zarówno termin jak i adresata obowiązku sprawozdawczego po stronie urzędu stanowiąc, iż Rzecznik corocznie w terminie 60 dni od zakończenia roku kalendarzowego składa sprawozdanie Prezesowi Rady Ministrów ze swojej działalności oraz uwagi o stanie przestrzegania prawa i interesów podmiotów reprezentowanych. Ponadto w nowej regulacji podkreślona została zasada jawności sprawozdania, która do tej pory była realizowana w praktyce nie mając jednak wyraźnie określonej podstawy prawnej.
Powołanie i odwołanie Rzecznika, podmioty uprawnione do rekomendacji i wyboru
W poprzednim kształcie przepisów ustawy Rzecznika Ubezpieczonych powoływał Minister właściwy do spraw instytucji finansowych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego na okres kadencji, która trwała 4 lata. Nowa regulacja zmieniła zasadniczo podmiot właściwy do powołania Rzecznika Ubezpieczonych. Organem uprawnionym z ustawy do powołania Rzecznika w brzmieniu nowej regulacji jest Prezes Rady Ministrów na wspólny wniosek Ministra właściwego do spraw instytucji finansowych i Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego na okres czteroletniej kadencji z tym, że ta sama osoba nie może być Rzecznikiem dłużej niż przez dwie kolejne kadencje. Należy również w tym miejscu wspomnieć, że w trakcie prac nad projektem ustawy dyskutowano komu powierzyć powołanie Rzecznika Ubezpieczonych. W końcu zwyciężyła koncepcja, że właściwym powinien być tu Prezes Rady Ministrów. Dodatkowo, czego dotychczas nie było, nowa ustawa wprowadziła zaostrzone wymogi wobec kandydata stanowiąc, iż Rzecznikiem może być wyłącznie osoba z wykształceniem wyższym wyróżniająca się wiedzą i doświadczeniem w zakresie ubezpieczeń oraz organizacji i funkcjonowania funduszy emerytalnych. Obydwie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dotychczas kandydaci na Rzecznika mogli być zgłaszani przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Rzecznika Praw Obywatelskich, organy statutowe krajowych organizacji konsumenckich wchodzących w skład Rady Ubezpieczonych, organy statutowych związków zawodowych wchodzących w skład Rady Ubezpieczonych i Radę Ubezpieczonych . Tryb ten rozpoczynał minister właściwy do spraw instytucji finansowych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego nie wcześniej niż na sześć miesięcy przed zakończeniem kadencji dotychczasowego Rzecznika, zwracał się na piśmie o zgłaszanie kandydatów do uprawnionych podmiotów.
W obecnym stanie prawnym Rzecznik Ubezpieczonych może być odwołany przed upływem kadencji przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw instytucji finansowych oraz ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego po zaopiniowaniu przez Radę Ubezpieczonych jedynie w przypadkach wskazanych w art. 10 ust. 2 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, tj. m.in. rażącego naruszenia interesów osób ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych lub uczestników pracowniczych programów emerytalnych.
Biuro Rzecznika Ubezpieczonych, Rada Ubezpieczonych

W poprzednim stanie prawnym Rzecznik Ubezpieczonych wykonywał swoje obowiązki za pomocą Biura Rzecznika Ubezpieczonych oraz w ścisłej współpracy z organem opiniodawczo-doradczym Rzecznika, którym jest Rada Ubezpieczonych. Rada Ubezpieczonych składała się z 16 członków, których powołuje Rzecznik na okres swojej kadencji. W skład Rady Ubezpieczonych wchodziło 3 członków wskazanych przez przedstawicieli samorządu terytorialnego, 3 członków wskazanych przez krajowe organizacje konsumenckie, 3 członków wskazanych przez ogólnokrajowe organizacje pracodawców, 3 członków wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz po 2 przedstawicieli wskazanych przez organizacje związkowe, o których mowa w art. 6 ust 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Członkowie Rady wykonują swoją funkcję nieodpłatnie. Rada Ubezpieczonych, co stanowi jej władczą kompetencje, może wnioskować o odwołanie Rzecznika przed upływem kadencji. Rada autorytetem swoich przedstawicieli wspomaga działania Rzecznika a dzięki zaangażowaniu, szerokiej wiedzy jej członków i dobrze ukształtowanej współpracy doświadczenie członków Rady w różnych płaszczyzn funkcjonowania ubezpieczeń i zabezpieczenia społecznego jest na bieżąco wykorzystywane. Nowe regulacje odnośnie działania Rady Ubezpieczonych niemal się nie zmieniają w stosunku do dotychczasowych. Wspomnieć należy jedynie zmiany o charakterze porządkującym i precyzyjnie regulujących tryb odwołania członka Rady, regulamin działania Rady oraz rozszerzenie składu Rady o przedstawiciela najliczniejszej organizacji emeryckiej, którego zadaniem będzie reprezentowanie na forum Rady licznej rzeszy konsumentów (art. 25 ust 4, 5 i 6 ustawy).

Cele zasadnicze działania Rzecznika

Najważniejszą i niewątpliwie wiodącą w poprzednim i nowym kształcie przepisów kompetencją Rzecznika Ubezpieczonych wynikającą z brzmienia art. 90 c ust. 1 pkt 1, 1 a, 1b ustawy i art. 5 nowej regulacji jest reprezentowanie interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych i uczestników pracowniczych programów emerytalnych. Nowa ustawa dodatkowo stanowi, że Rzecznik w celu realizacji swoich ustawowych zadań współpracuje w szczególności z krajowymi i zagranicznymi organizacjami konsumenckimi oraz Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Z tak określonego zakresu działania można by było wysnuć wniosek, że działalność Rzecznika Ubezpieczonych w pewnej części pokrywała się z uprawnieniami KNUiFE określonymi w art. 82 a ust.1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej "jako ochrona interesów osoby ubezpieczonej", czy też pośrednio w zakresie ochrony przed naruszeniem zbiorowych interesów konsumenckich przyznanych w art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jednak przyjmując, że rynek ubezpieczeniowy składa się z trzech segmentów: państwa, producentów - usługodawców oraz poszczególnych oznaczonych konsumentów - instytucję Rzecznika Ubezpieczonych, w odróżnieniu od pozostałych podmiotów, trzeba wyraźnie usytuować w segmencie indywidualnego konsumenta na co wskazuje użyte w ustawie sformułowanie "reprezentuje interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, etc.". Takie usytuowanie powoduje różne konsekwencje, lecz przede wszystkim czyni Rzecznika Ubezpieczonych organem - pomimo podobieństw - odmiennym w swym charakterze od innych, których kompetencje w niektórych płaszczyznach są zbieżne. Rzecznik Ubezpieczonych nie wykonuje funkcji nadzoru państwa tak jak organy powołane do ochrony rynku i bezpośrednio interesów ogółu społeczeństwa. Inaczej wygląda również istota określonej konstytucyjnie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, który "stoi na straży wolności i praw człowieka określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych". Nie oznacza to, że działania w/w organów nie stykają się nieraz na analogicznych płaszczyznach i przy realizacji tych samych szczegółowych zadań prowadzących do wspólnych celów.

Katalog ustawowy zadań Rzecznika

W poprzednim stanie prawnym zadania ustawowe Rzecznika wymienione były w art. 90 c ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i obejmowały:

• reprezentowanie i ochronę konsumenckich interesów ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia,
• reprezentowanie i ochronę interesów członków otwartych funduszy emerytalnych,
• reprezentowanie i ochronę uczestników pracowniczych programów emerytalnych,
• opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych,
• informowanie organu nadzoru o dostrzeżonych nieprawidłowościach w działalności zakładów ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych,
• inicjowanie i prowadzenie działalności edukacyjno-informacyjnej w zakresie ubezpieczeń, działalności funduszy emerytalnych oraz funkcjonowania pracowniczych programów emerytalnych.
• W nowej ustawie zadania Rzecznika ulegają rozszerzeniu i doprecyzowaniu. Zgodnie z art. 20 ustawy Rzecznik podejmuje działania w zakresie ochrony osób, których interesy reprezentuje, a w szczególności:
• rozpatruje skargi w indywidualnych sprawach,
• opiniuje projekty aktów prawnych dotyczących organizacji i funkcjonowania ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych,
• występuje do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących organizacji i funkcjonowania ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych,
• informuje właściwe organy nadzoru i kontroli oraz Polską Izbę Ubezpieczeń i organizacje gospodarcza powszechnych towarzystw emerytalnych o dostrzeżonych nieprawidłowościach w działaniu zakładów ubezpieczeń, funduszy emerytalnych, towarzystw emerytalnych, pracowniczych programów emerytalnych i innych instytucji rynku ubezpieczeniowego,
• stwarza możliwość polubownego i pojednawczego rozstrzygania sporów między ubezpieczającymi, ubezpieczonymi, uposażonymi lub uprawnionymi z umów ubezpieczenia a zakładami ubezpieczeń, między towarzystwami emerytalnymi a członkami tych towarzystw, oraz wynikłych z uczestnictwa w pracowniczych programach emerytalnych, w szczególności organizowanie sądów polubownych do rozpatrywania tych sporów,
• inicjuje i organizuje działalność edukacyjną i informacyjną w dziedzinie ochrony ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych.
• Dodatkowo art. 26 ust 4 ustawy precyzuje zakres podmiotowy i przedmiotowy wystąpień Rzecznika stanowiąc, iż Rzecznik może występować do zakładów ubezpieczeń, funduszy emerytalnych, towarzystw emerytalnych, Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, Polskiego Biura Ubezpieczeń Komunikacyjnych o udzielenie informacji lub wyjaśnień, w szczególności w sprawach:
• indywidualnych z tym że wymaganym w takim wypadku jest wniosek osoby, której dotyczy sprawa,
• postanowień ogólnych warunków ubezpieczenia, które według Rzecznika są niekorzystne dla osób ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia,
• dotyczących wewnętrznych regulacji tych instytucji, które według Rzecznika są niekorzystne dla osób reprezentowanych,
• nieprawidłowej obsługi osób reprezentowanych świadczonej przez te instytucje.

Rzecznik Ubezpieczonych w świetle art. 26 ust 4 pkt 2 ustawy - co stanowi powtórzenie w węższym zakresie dyspozycji przepisu art. 20 pkt 3 - może dodatkowo zwracać się do ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w sprawach dotyczących ubezpieczeń obowiązkowych i postulować o ewentualną zmianę przepisów regulujących tą grupę ubezpieczeń. Rzecznik działając na podstawie art. 26 ust 4 pkt 3 ustawy może również przeprowadzać i zlecać badania na temat sytuacji na rynku ubezpieczeniowym i emerytalnym. Może także występować do stron o poddanie spraw rozstrzygnięciu przez sąd polubowny.

Zarówno w dotychczasowym stanie prawnym jak i nowych regulacjach zadania przewidziane dla Rzecznika nie są objęte zamkniętym katalogiem zadań. Jak wyżej zaznaczono w przepisie wymienia się kolejne zadania urzędu Rzecznika posługując się wyrażeniem "w szczególności". Intencją ustawodawcy było i jest pozostawienie pewnej swobody po stronie Rzecznika do podejmowania innych zadań, których potrzeba zaistnieje w czasie realizowania jego bieżącej działalności. Konkretne działania Rzecznika wynikające z tego zakresu w praktyce obejmują nie tylko kwestie wynikające ze stosunku ubezpieczenia, ale także związane z działaniami zmierzającymi do jego powstania takimi jak analiza porównawcza ogólnych warunków umów w danej grupie, kontakty z agentami ubezpieczeniowymi i brokerami, czy też badanie okoliczności podpisania umowy.

Przykładem tutaj może być również fakt, iż Rzecznik w swej dotychczasowej działalności zajmował się między innymi zjawiskiem przestępczości ubezpieczeniowej, o której w katalogu ustawowych zadań nie było mowy. Bez wątpienia zjawisko to pośrednio tyczy sytuacji konsumentów rynku ubezpieczeń, choćby wpływając na wysokość składek czy też pojawiające się z tego powodu utrudnienia przy wglądzie w akta szkody.

W nowej ustawie - na co powyżej zwracano uwagę - wprowadzono istotne novum w postaci możliwości cyt. "stwarzania możliwości polubownego i pojednawczego rozstrzygania sporów między ubezpieczającymi, ubezpieczonymi, uposażonymi lub uprawnionymi z umów ubezpieczenia a zakładami ubezpieczeń, między towarzystwami emerytalnymi a członkami tych towarzystw, oraz wynikłych z uczestnictwa w pracowniczych programach emerytalnych, w szczególności organizowanie sądów polubownych do rozpatrywania tych sporów" (art.20 pkt 5 nowej ustawy). Przyjęty zapis stwarza nowe możliwości dla Rzecznika, których do tej pory przepisy nie przewidywały.

Wydaje się, iż wobec obłożenia sądów powszechnych ogromem spraw instytucja sądów polubownych z pewnością będzie pomocna w usprawnieniu oraz ujednoliceniu procesów likwidacji szkód i związanej z nią wypłaty odszkodowania. Wydaje się również, że nowa regulacja wpłynie korzystnie na koszty związane z dochodzeniem odszkodowania przez konsumentów.

Dodatkowo, w art. 28 nowej ustawy rozszerzono przepis art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2002 r nr 240 poz. 2052), w którym to upoważniono Rzecznika do występowania do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.

Przyznanie tej prerogatywy Rzecznikowi tworzy możliwość występowania do SN w spornych zagadnieniach prawnych powstałych na bazie indywidualnych skarg konsumentów. Uchwała SN w takich przypadkach sprawach stworzy jednolitość i przejrzystość w stosowaniu prawa, co w efekcie doprowadzi do klarownej sytuacji konsumenta. Tego rodzaju uchwała będzie miała także wyjątkowy walor dla praktyki likwidacyjnej stosowanej przez zakłady ubezpieczeń.

Nowa regulacja wskazuje też formy działania Rzecznika w zakresie działalności informacyjno - edukacyjnej, jednak ich nie ogranicza enumeratywnym katalogiem. W tej dziedzinie Rzecznik udziela bezpośrednich informacji na zapytania obywateli oraz zamieszcza informacje o wynikach przeprowadzonych interwencji w środkach masowego przekazu. Działalność edukacyjna prowadzona jest również przy współpracy z Fundacją Edukacji Ubezpieczeniowej m.in. na portalu ubezpieczeniowym www.rzu.gov.pl .

Obecnie do Rzecznika Ubezpieczonych kierują sprawy zarówno indywidualne osoby jak i, co prawda w mniejszej skali, podmioty gospodarcze, które mają problemy z uzyskaniem świadczeń ubezpieczeniowych. Prezentowane były nieliczne poglądy, iż zapisy ustawy upoważniają Rzecznika jedynie do reprezentowania indywidualnych klientów usług ubezpieczeniowych ograniczając je do indywidualnych podmiotów - osób fizycznych.

U podstaw takiej interpretacji leży definicja terminu "konsument" stosowana w regulacjach dyrektyw Unii Europejskiej, która obejmuje wyłącznie osoby fizyczne jako podmioty mające słabszą pozycję w obrocie gospodarczym, co wynika między innymi z faktu, iż podmioty gospodarcze z reguły mają zapewnioną profesjonalną obsługę prawną. Praktyka stosowana przez Rzecznika do tej pory nie pozostawiała podmiotów innych niż osoby fizyczne bez możliwości skorzystania z pomocy urzędu, wychodząc przede wszystkim z założenia, że małych i średnich przedsiębiorstw nie stać na profesjonalną obsługę prawną.

Wydaje się, że zwyciężyła koncepcja, iż pod ustawowym pojęciem reprezentowanych ubezpieczonych i uprawnionych z umowy ubezpieczenia znajdują się również podmioty gospodarcze, w szczególności te działające w mniejszej skali. Nowa regulacja nie stosuje dotychczasowego wyrażenia "konsumenckich interesów", a stanowi, że Rzecznik występuje w sprawach indywidualnych, co bez wątpienia sugeruje po stronie urzędu uprawnienie do występowania w sprawach skierowanych zarówno przez osoby fizyczne jak i podmioty gospodarcze.

Dotychczas obowiązująca ustawa ani poprzednio obowiązujące rozporządzenie nie zawierały rozwiązań zapewniających większą skuteczność działań Rzecznika. Brak w nich było zapisów umożliwiających wyegzekwowanie odpowiedzi udzielanych Rzecznikowi m.in. przez zakłady ubezpieczeń w określonym terminie. Z tego powodu niejednokrotnie pomimo monitów mijało kilka miesięcy zanim zakład ubezpieczeń przedstawiał swoje stanowisko w sprawie skierowanej przez Rzecznika.

Rozwiązując omawiany problem ustawodawca w nowej ustawie o nadzorze i Rzeczniku Ubezpieczonych na podmioty, które otrzymają wniosek od Rzecznika nałożył obowiązek niezwłocznego, nie później niż w terminie 30 dni od otrzymania zapytania udzielenia informacji o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku - jest to co prawda regulacja porządkująca, jednakże jej przyjęcie gwarantuje przyspieszenie działania Urzędu i zdyscyplinowanie podmiotów, do których występuje Rzecznik a tym samym gwarancję na szybszy przebieg procesu odwoławczego skarżącego konsumenta (art. 29 ustawy).