W pakiecie nowych ustaw ubezpieczeniowych instytucja Rzecznika Ubezpieczonych wraz z nadzorem ubezpieczeniowym i emerytalnym została uregulowana w odrębnej ustawie w znacznie szerszy i pełniejszy sposób niż dotychczas. Rzecznikowi poświęcono zapisy artykułów 5 - 6 oraz 19 - 30 nowej ustawy, określające kolejno cele i zadania, organy właściwe do jego powołania, wymagane kwalifikacje, kadencyjność urzędu, zadania urzędu, koszty działalności urzędu, zakaz łączenia stanowisk i posiadania akcji, kompetencje i skład Rady Ubezpieczonych, zakres i sposób działania, obowiązki zakładu odnośnie przekazywania RU owu, dokumentów i formularzy, obowiązki zakładu w zakresie terminu udzielenia Rzecznikowi informacji oraz jego obowiązki sprawozdawcze.

Zadania Rzecznika w nowym stanie prawnym zostały umieszczone wyłącznie w ustawie aktom wykonawczym pozostawiając jedynie kwestie związane z organizacją urzędu oraz szczegółami jego finansowania.

Istotną dla pełniejszej realizacji zadań regulacją jest również obowiązujący od niedawna art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2002 r Nr 240 poz. 2052) stwarzający możliwość po stronie Rzecznika Ubezpieczonych skierowania w zakresie swojej właściwości do SN wniosku o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie sądów powszechnych.

Należy w omawianym zakresie również wskazać wprowadzony nowelą przepis art. 100 a ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122 poz. 1319 z późn. zm.), który stwarza Rzecznikowi możliwość skierowania wniosku do Prezesa UOKiK o wszczęcie postępowania w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów.

Zadania Rzecznika

Najważniejszą i niewątpliwie wiodącą w jeszcze aktualnym i nowym kształcie przepisów kompetencją Rzecznika Ubezpieczonych wynikającą zarówno z brzmienia art. 90 c ust. 1 pkt 1, 1 a, 1b ustawy dotychczasowej i art. 5 nowej regulacji jest reprezentowanie interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych i uczestników pracowniczych programów emerytalnych. Nowa ustawa, co potwierdza dotychczasową praktykę, stanowi, że Rzecznik w celu realizacji swoich ustawowych zadań współpracuje w szczególności z krajowymi i zagranicznymi organizacjami konsumenckimi oraz Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Z tak określonego zakresu działania jak i zasadniczo zmienionego celu nadzoru można by było wysnuć wniosek, że działalność Rzecznika Ubezpieczonych w pewnej części pokrywa się z celami KNUiFE czy też Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jednak przyjmując, że rynek ubezpieczeniowy składa się z trzech segmentów: państwa, producentów - usługodawców oraz poszczególnych oznaczonych konsumentów - instytucję Rzecznika Ubezpieczonych, w odróżnieniu od pozostałych podmiotów, trzeba wyraźnie usytuować w segmencie indywidualnego konsumenta, na co wskazuje użyte w ustawie sformułowanie "reprezentuje interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, etc". Takie usytuowanie powoduje różne konsekwencje, lecz przede wszystkim czyni Rzecznika Ubezpieczonych organem - pomimo podobieństw - odmiennym w swym charakterze od innych, których kompetencje w niektórych płaszczyznach są zbieżne. Rzecznik Ubezpieczonych nie wykonuje funkcji nadzoru państwa tak jak organy powołane do ochrony rynku. Inaczej wygląda również istota określonej konstytucyjnie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, który "stoi na straży wolności i praw człowieka określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych". Nie oznacza to, że działania w/w organów nie stykają się nieraz na analogicznych płaszczyznach i przy realizacji tych samych szczegółowych zadań prowadzących do wspólnych celów.

Katalog ustawowy zadań Rzecznika

W dotychczasowym stanie prawnym zadania ustawowe Rzecznika wymienione są w art. 90 c ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i obejmują:

W nowej ustawie zadania Rzecznika ulegają nieznacznemu rozszerzeniu i doprecyzowaniu. Zgodnie z art. 20 ustawy Rzecznik podejmuje działania w zakresie ochrony osób, których interesy reprezentuje, a w szczególności:

Dodatkowo art. 26 ust 4 ustawy precyzuje zakres podmiotowy i przedmiotowy wystąpień Rzecznika stanowiąc, iż Rzecznik może występować do zakładów ubezpieczeń, funduszy emerytalnych, towarzystw emerytalnych, Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, Polskiego Biura Ubezpieczeń Komunikacyjnych o udzielenie informacji lub wyjaśnień, w szczególności w sprawach:

Rzecznik Ubezpieczonych w świetle art. 26 ust 4 pkt 2 ustawy - co stanowi powtórzenie w węższym zakresie dyspozycji przepisu art. 20 pkt 3 - może dodatkowo zwracać się do ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w sprawach dotyczących ubezpieczeń obowiązkowych i postulować o ewentualną zmianę przepisów regulujących tą grupę ubezpieczeń. Rzecznik działając na podstawie art. 26 ust 4 pkt 3 ustawy może również przeprowadzać i zlecać badania na temat sytuacji na rynku ubezpieczeniowym i emerytalnym. Może także występować do stron o poddanie spraw rozstrzygnięciu przez sąd polubowny.

Rozszerzenie zadań z pozoru jest bardzo daleko idące. Z pozoru dlatego, że znaczna część zadań wymienionych obecnie w nowej ustawie jest przeniesieniem wprost do niej zapisów dotychczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad działania i trybu powoływania Rzecznika Ubezpieczonych (Dz. U. z 2003 r Nr 106 poz. 999).

Należy też zwrócić uwagę, że zarówno w dotychczasowym stanie prawnym jak i nowych regulacjach zadania przewidziane dla Rzecznika nie są objęte zamkniętym katalogiem zadań. Jak wyżej zaznaczono w przepisie wymienia się kolejne zadania urzędu Rzecznika posługując się wyrażeniem "w szczególności". Intencją ustawodawcy było i jest pozostawienie pewnej swobody po stronie Rzecznika do podejmowania innych zadań, których potrzeba zaistnieje w czasie realizowania jego bieżącej działalności. Konkretne działania Rzecznika wynikające z tego zakresu w praktyce obejmują nie tylko kwestie wynikające ze stosunku ubezpieczenia, ale także związane z działaniami zmierzającymi do jego powstania takimi jak analiza porównawcza ogólnych warunków umów w danej grupie, kontakty z pośrednikami ubezpieczeniowymi, etc.

Nowe zadania Rzecznika

W nowej ustawie, na co powyżej zwracano uwagę wprowadzono istotne novum w postaci możliwości cyt. "stwarzania możliwości polubownego i pojednawczego rozstrzygania sporów między ubezpieczającymi, ubezpieczonymi, uposażonymi lub uprawnionymi z umów ubezpieczenia a zakładami ubezpieczeń, między towarzystwami emerytalnymi a członkami tych towarzystw, oraz wynikłych z uczestnictwa w pracowniczych programach emerytalnych, w szczególności organizowanie sądów polubownych do rozpatrywania tych sporów. Podstawą prawną powołania Sądu Polubownego jest art. 20 pkt. 5 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz.U. Nr 124, poz. 1153)

Projekt organizacji Sądu został wstępnie opracowany wariantowo. Wariant I zakłada 6 funkcjonowanie Sądu jako jednostki niezależnej i samodzielnej, niewchodzącej w strukturę organizacyjną Urzędu Rzecznika. Jego organizację i funkcjonowanie określałby regulamin. Drugi wariant natomiast zakłada rezygnację w początkowym okresie z powoływania dodatkowej struktury organizacyjnej Sądu i zapewnieniu obsługi Sądu przez Biuro Rzecznika.

Proponuje się, by podmiotami sporów przed sądem - prócz ubezpieczających, ubezpieczonych, uprawnionych i uposażonych - był również UFG oraz osoby mające do UFG roszczenie o odszkodowanie, sporów dotyczących ustalenia spełnienia obowiązku ubezpieczenia (posiadacze pojazdów i rolnicy), sporów pomiędzy PBUK a osobami mającymi roszczenie o odszkodowanie, a także sporów pomiędzy PTE a członkami Funduszy oraz gdzie uczestnikami byliby członkowie PPE.

Koszty funkcjonowania Sądu w początkowym okresie ze zrozumiałych względów niezależnie od przyjętego wariantu pokrywane byłyby z budżetu Rzecznika Ubezpieczonych, a potem stopniowo z wypracowanych środków własnych Sądu, które jako własny budżet Sądu będą lokowane na wyodrębnionym rachunku bankowym.

Kwestie opłat za czynności Sądu będzie określał regulamin Sądu. Przewiduje się stałą opłatę rejestracyjna na poziomie około 100 zł i opłatę arbitrażową wzorowaną na wpisie stosunkowym w sprawach cywilnych i gospodarczych.

Sąd Polubowny orzekałby w zespołach składających się z trzech arbitrów, a w sprawach mniejszej wagi orzekałby jeden arbiter. Przewiduje się stałych arbitrów o najwyższych kwalifikacjach spośród specjalistów z zakresu ubezpieczeń gospodarczych i emerytalnych oraz przedstawicieli nauki. Przewiduje się, iż połowa arbitrów będzie posiadała wykształcenie prawnicze. Wynagrodzenia arbitrów ustalane będą przez strony.

Przewiduje się także możliwość wszczęcia przed Sądem postępowania pojednawczego z udziałem mediatora wybranego przez obie strony z listy arbitrów, bądź przez Sąd. Postępowanie mediacyjne prowadzone byłoby po wniesieniu bezzwrotnej opłaty rejestracyjnej i mediacyjnej.

Przyjęte zapisy stwarzają nowe możliwości dla Rzecznika, których do tej pory przepisy nie przewidywały. Wydaje się, iż wobec obłożenia sądów powszechnych ogromem spraw instytucja sądów polubownych z pewnością będzie pomocna w usprawnieniu oraz ujednoliceniu procesów likwidacji szkód i związanej z nią wypłaty odszkodowania. Wydaje się również, że nowa regulacja wpłynie korzystnie na koszty związane z dochodzeniem odszkodowania przez konsumentów.

Dodatkowo, inną nową prerogatywą Rzecznika, co może być uznane za błąd legislacyjny jest przepis art. 28 nowej ustawy, który rozszerza możliwości RU określone w art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2002 r nr 240 poz. 2052). Wspomniana regulacja upoważnia Rzecznika do występowania do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Przyznanie tej prerogatywy Rzecznikowi tworzy możliwość występowania do SN w spornych zagadnieniach prawnych powstałych na bazie indywidualnych skarg konsumentów. Uchwała SN w takich przypadkach sprawach stworzy jednolitość i przejrzystość w stosowaniu prawa, co w efekcie doprowadzi do klarownej sytuacji konsumenta. Tego rodzaju uchwała będzie miała także wyjątkowy walor dla praktyki likwidacyjnej stosowanej przez zakłady ubezpieczeń. Problematycznym natomiast w praktyce może się okazać zakres stosowania przepisu art. 28 w konfrontacji z zapisem art. 60 § 2 ustawy o SN. Wydaje się, że SN choćby z uwagi na swoje cele będzie stosował przepis art. 60 § 2 ustawy o SN tym samym ograniczając możliwości RU do skorzystania z możliwości składania zapytań w zakresie przepisów budzących wątpliwości przyznanych w art. 28 nowej ustawy.

Nowa regulacja w zmodyfikowanej formie wskazuje po stronie Rzecznika organizowanie i inicjowanie działań w zakresie działalności informacyjno - edukacyjnej, jednak ich nie ogranicza enumeratywnym katalogiem. W tej dziedzinie Rzecznik do tej pory udzielał bezpośrednich informacji na zapytania obywateli oraz zamieszcza informacje o wynikach przeprowadzonych interwencji w środkach masowego przekazu. Działalność edukacyjna prowadzona jest również przy współpracy z Fundacją Edukacji Ubezpieczeniowej m.in. na portalu ubezpieczeniowym www.rzu.gov.pl.

Obecnie do Rzecznika Ubezpieczonych kierują sprawy zarówno indywidualne osoby jak i, co prawda w mniejszej skali, podmioty gospodarcze, które mają problemy z uzyskaniem świadczeń ubezpieczeniowych. Dotychczas prezentowane były nieliczne poglądy, iż zapisy ustawy upoważniają Rzecznika jedynie do reprezentowania indywidualnych konsumentów ograniczając je do indywidualnych podmiotów - osób fizycznych. U podstaw takiej interpretacji leży definicja terminu "konsument" stosowana w regulacjach dyrektyw Unii Europejskiej, która obejmuje wyłącznie osoby fizyczne jako podmioty mające słabszą pozycję w obrocie gospodarczym, co wynika między innymi z faktu, iż podmioty gospodarcze z reguły mają zapewnioną profesjonalną obsługę prawną. Praktyka stosowana przez Rzecznika do tej pory nie pozostawiała podmiotów innych niż osoby fizyczne bez możliwości skorzystania z pomocy urzędu, wychodząc przede wszystkim z założenia, że małych i średnich przedsiębiorstw nie stać na profesjonalną obsługę prawną.

W nowych regulacjach koncepcja konsumenta usługi ubezpieczeniowej uległa daleko idącej zmianie rozszerzając przepisy ochronne na wszystkie podmioty korzystające z usług ubezpieczeniowych, bez względu czy są osobami fizycznymi czy prawnymi. W polskim prawie generalnie konsumentem - zgodnie z przepisem art. 22 1 k.c. - jest osoba fizyczna dokonująca czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą lub zawodową, tzn. ostateczny nabywca towarów lub usług, z których korzysta do zaspokojenia swoich prywatnych potrzeb. Natomiast, co stanowi nowy wyjątek od dotychczasowej generalnej zasady, w stosunkach ubezpieczeniowych ochronie konsumenckiej podlega znacznie szerszy krąg podmiotów za sprawą art. 233 pkt. 1 nowej ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zawiera on uzupełnienie art. 384 k.c. o § 5 rozszerzające obowiązywanie przepisów Tytułu III, księgi trzeciej k.c. na strony umowy, które nie są konsumentami w rozumieniu cytowanego wyżej art. 22 1 k.c. Przyczyną takiego rozszerzenia wydaje się, że jest dążenie do pełnej równości stron umowy. Niezależnie od wszystkiego podmiot korzystający z usługi ubezpieczeniowej jest słabszym podmiotem na tym wysoce skomplikowanym i wyspecjalizowanym rynku. W efekcie umowy zawierane są z jednej strony przez podmioty dysponujące kadrami, wyspecjalizowanymi w danej dziedzinie, z drugiej strony przez nieświadome podmioty, które nawet pomimo swoich możliwości nie są w tej sferze w pełni kompetentne. Wydaje się, że właśnie, dlatego w odniesieniu do dziedziny ubezpieczeń ustawodawca uznał daleko idącą potrzebę wzmocnienia ochrony wszystkich, podmiotów, które korzystają z tych usług.

radca prawny w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych

Aleksander Daszewski

a.daszewski@rzu.gov.pl