Problem wyczerpywania się sumy gwarancyjnej w obowiązkowym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych[1]

Już we wczesnych latach 50-tych zaobserwowano znaczny wzrost liczby wypadków komunikacyjnych, co było następstwem coraz większej liczby pojazdów poruszających się po drogach powojennej Polski. Dlatego też - wzorem innych państw europejskich - aby zapewnić należytą ochronę osobom poszkodowanym na wypadek niemożności uzyskania przez nie odszkodowania lub świadczenia bezpośrednio od sprawcy szkody, rozpoczęto prace zmierzające do wprowadzenia obowiązkowych (ustawowych) ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej. Niewątpliwie, dzięki wprowadzeniu tych ubezpieczeń osoby poszkodowane miały mieć zapewnione stałe źródło świadczeń przysługujących w przypadku szkód na osobie. Miało to szczególne znaczenie w przypadku prowadzenia leczenia w sposób ciągły, lub też świadczeń stałych np. rent. Niekwestionowanym jest fakt, iż ze względu na rodzaj chronionego dobra - zdrowia i życia człowieka - problem wyczerpywania się sumy gwarancyjnej, a tym samym braku dalszej ochrony poszkodowanych, nabiera szczególnej wagi, wymagając podjęcia działań, aby to zagrożenie wyeliminować. 

Konieczność zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej poszkodowanym poprzez wprowadzenie obowiązkowego (ustawowego) ubezpieczenia komunikacyjnego znalazła odbicie w pracach legislacyjnych, w wyniku których uchwalono ustawę z dnia 28 marca 1952 r. o ubezpieczeniach państwowych (Dz. U. nr 20, poz. 130), która weszła w życie w dniu 29 kwietnia 1952 r. Zawarty w niej przepis art. 5 ust. 1 pkt 6, wprowadził „obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z ruchu środków komunikacji". Zgodnie z art. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zakres obowiązkowych ubezpieczeń, zasady i tryb zwalniania niektórych kategorii mienia od obowiązku ubezpieczenia, termin i tryb wprowadzenia w życie obowiązkowych ubezpieczeń, wzajemne prawa i obowiązki ze stosunku ubezpieczenia oraz sposób ustalania taryf i poboru składek ubezpieczeniowych. Jednakże akt wykonawczy, który miał regulować te kwestie  nie został wydany. Jedynymi aktami wykonawczymi dotyczącymi obowiązkowych ubezpieczeń państwowych były: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1958 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia mienia ruchomego w gospodarstwach rolnych (Dz. U. nr 14, poz. 59 z późn. zm.); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 września 1957 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia budynków (Dz. U. nr 52, poz. 254 z późn. zm.); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 1957 r. w sprawie rozszerzenia odpowiedzialności Państwowego Zakładu Ubezpieczeń w obowiązkowym ubezpieczeniu budynków (Dz. U. nr 6, poz. 24) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1956 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia ziemiopłodów od gradobicia i powodzi (Dz. U. nr 57, poz. 262 z późn. zm.)

W konsekwencji  ubezpieczenie OC komunikacyjne zaczęło funkcjonować dopiero w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 1958 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. nr 52, poz. 357). Na podstawie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy miał zostać wydany akt wykonawczy określający „zakres obowiązkowych ubezpieczeń, zasady i tryb zwalniania niektórych kategorii mienia od obowiązkowego ubezpieczenia, termin i tryb wprowadzenia w życie obowiązkowych ubezpieczeń, wzajemne prawa i obowiązki ze stosunku ubezpieczenia oraz sposób ustalania taryf i poboru składek ubezpieczeniowych". W związku z tym, na podstawie delegacji zawartej we wspomnianym przepisie wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 1961 r. w sprawie obowiązkowych ubezpieczeń następstw nieszczęśliwych wypadków i odpowiedzialności cywilnej z ruchu pojazdów mechanicznych (Dz. U. nr 55, poz. 311). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 stycznia 1962 r.

W pierwszym okresie funkcjonowania ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej związanego z posiadaniem pojazdu prawodawca nie wprowadził górnej granicy odpowiedzialności gwarancyjnej zakładu ubezpieczeń. Jedynym uregulowaniem dotyczącym sumy gwarancyjnej  było ograniczenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń wyłącznie do szkód, które przekroczyły określoną przepisami wysokość (franszyza integralna). Przyjęcie takiego rozwiązania było bez wątpienia niekorzystne dla poszkodowanych, gdyż - mogąc w takich przypadkach dochodzić naprawienia szkody wyłącznie od jej sprawcy - nie mieli gwarancji uzyskania   należnych im świadczeń. Ograniczenie to zostało zniesione dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r., tj. w chwili wejścia w życie pakietu ustaw ubezpieczeniowych z 22 maja 2003 r. Na skutek bowiem utraty mocy dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., nr 11, poz. 62 z późn. zm.), moc utraciło także  rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 marca 2000 r. w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 26, poz. 310 z późn. zm.) ograniczające odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń do szkód które „łącznie nie przekraczają 50% najniższego wynagrodzenia pracowników, ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Społeczne" (§ 13 pkt 5).

Z dniem 1 stycznia 1991 r., rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 1990 r. w sprawie ogólnych warunków ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 89, poz. 527) został wprowadzony limit odpowiedzialności gwarancyjnej zakładu ubezpieczeń. Rozporządzenie to było aktem wykonawczym do powołanej wyżej ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej i na jego mocy prawodawca wprowadził sumę gwarancyjną w wysokości 7,2 mld zł (przed denominacją) w odniesieniu do jednego zdarzenia (§ 14 ust. 1).

W późniejszym czasie, m.in. ze względu na negatywne skutki przemian gospodarczych w postaci znacznej inflacji, dostrzeżono konieczność wzmocnienia ochrony osób poszkodowanych poprzez podwyższenie sumy gwarancyjnej. Dlatego też, rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie  ogólnych  warunków obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej  posiadaczy  pojazdów  mechanicznych  za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 96, poz. 475 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1993 r. sumę gwarancyjną ustalono na poziomie 11,5 mld zł. w odniesieniu do jednego zdarzenia bez względu na liczbę osób poszkodowanych. W zakresie sumy gwarancyjnej rozporządzenie to było dwukrotnie nowelizowane: pierwsza nowelizacja, która miała wejść w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. wynikała z przeprowadzonej  w kraju denominacji, w wyniku której suma gwarancyjna miała wyrażać się w kwocie 1.500.000 zł. Ostatecznie jednak, z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie nowelizacja dokonana rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 1994 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów (Dz. U. nr 134, poz. 700), którym wprowadzona została suma gwarancyjna w wysokości 600.000 ECU w odniesieniu do jednego zdarzenia bez względu na liczbę poszkodowanych osób (począwszy od 1 stycznia 1999 r., na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. prawo dewizowe (Dz. U. nr 160, poz. 1063 z późn. zm.), sformułowanie ecu (europejska jednostka rozliczeniowa określona w art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3180/78) zostało zastąpione walutą euro.

W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. nr 124, poz. 1152 ze zm.), na skutek czego utraciła moc dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej. Nowa ustawa przewidywała kolejną zmianę w zakresie wysokości sum gwarancyjnych ubezpieczeń obowiązkowych. Zgodnie z jej art. 36, suma gwarancyjna w odniesieniu do szkód na osobie wynosiła 350 tys. euro na każdego poszkodowanego, zaś do szkód  na mieniu 200 tys. euro na jedno zdarzenie bez względu na liczbę poszkodowanych. Wejście Polski do Unii Europejskiej, co nastąpiło dnia 1 maja 2004, skutkowało koniecznością dostosowania przepisów polskich do przepisów unijnych także i w odniesieniu do sumy gwarancyjnej w obowiązkowym ubezpieczeniu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, co było przyczyną dokonania kolejnej nowelizacji ustawy. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 Drugiej Dyrektywy komunikacyjnej[2] w brzmieniu po nowelizacji dokonanej tzw. V Dyrektywą komunikacyjną[3], suma gwarancyjna dla szkód na osobie miała wynosić alternatywnie 1 mln euro na jednego poszkodowanego lub 5 mln euro na jedno zdarzenie niezależnie od liczby osób poszkodowanych, zaś w odniesieniu do szkód na mieniu miała to być kwota 1 mln euro także na jedno zdarzenie niezależnie od liczby osób poszkodowanych. Ustawodawca polski przyjął drugie rozwiązanie, tj. sumę gwarancyjną w wysokości 5 mln euro. Stosownie do wymogów Drugiej Dyrektywy w brzmieniu nadanym V Dyrektywą, powyższe sumy miały zostać wprowadzone do dnia 11 czerwca 2007 r., tj. do dnia wykonania Piątej Dyrektywy. Zgodnie bowiem z art. 6 Piątej Dyrektywy, do tego dnia państwa członkowskie Unii miały obowiązek  wprowadzić w życie przepisy niezbędne do jej wykonania. Jednocześnie jednak  ustawodawca unijny stworzył możliwość ustanowienia przez państwa członkowskie okresu przejściowego - maksymalnie pięcioletniego, tj. do dnia 11 czerwca 2012 r. - na dostosowanie sum gwarancyjnych do wymogów Dyrektywy, z zastrzeżeniem jednak, iż w ciągu 30 miesięcy od upływu terminu do wykonania Piątej Dyrektywy sumy gwarancyjne mają być podniesione do co najmniej połowy kwot wymaganych. Konsekwencją była konieczność znowelizowania ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ponieważ polski ustawodawca skorzystał z możliwości zastosowania pięcioletniego okresu przejściowego, dostosowanie sum gwarancyjnych do sum wymaganych przepisami unijnymi przebiegało trójetapowo. Począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r., ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. nr 167, poz. 1396), suma gwarancyjna podniesiona została w odniesieniu do szkód na osobie do kwoty 1,5 mln euro na jedno zdarzenie bez względu na liczbę osób poszkodowanych, a w odniesieniu do szkód na mieniu 300 tys. euro także na jedno zdarzenie i bez względu na liczbę poszkodowanych - sumy te będą obowiązywały w stosunku do umów zawartych w okresie do dnia 10 grudnia 2009 r.

W wyniku kontynuowania procesu dostosowywania sum gwarancyjnych do wymogów unijnych, w dniu 11 czerwca 2007 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych. Została ona dokonana ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. nr 102, poz. 691),  na podstawie której w stosunku do umów zawartych od dnia 11 grudnia 2009 r. do dnia 10 czerwca 2012 r. sumę gwarancyjną w odniesieniu do szkód na osobie ustalono na kwotę 2,5 mln euro,  zaś w odniesieniu do szkód na mieniu  wynosić będzie 500 tys. euro. Ostatnim etapem dostosowania sum gwarancyjnych do wymogów unijnych była zawarta również w powołanej ustawie nowelizującej regulacja, zgodnie z którą w przypadku umów zawartych od dnia 11 czerwca 2012 r.  suma gwarancyjna dla szkód na osobie będzie równa wymaganej kwocie  5 mln euro, zaś w odniesieniu do szkód na mieniu - 1 mln euro.

Powyżej wskazane nowelizacje były wynikiem konieczności dostosowania przepisów prawa polskiego do wymogów prawa unijnego, choć niezależnie od tego faktu, zdaniem większości przedstawicieli rynku ubezpieczeń, sumy gwarancyjne jako zbyt niskie należało podwyższyć z uwagi na istniejące zagrożenie ich wyczerpywania.

Problem ewentualnego wyczerpania sumy gwarancyjnej w przypadku szkód osobowych wyeliminowała Francja, która nie zakreśliła górnej granicy  odpowiedzialności gwarancyjnej zakładów ubezpieczeń - wskazane bowiem w dyrektywach komunikacyjnych sumy gwarancyjne są sumami minimalnymi, co daje możliwość wprowadzenia regulacji korzystniejszych  dla poszkodowanych.  Pośród innych państw Unii Europejskiej rozwiązanie takie przyjęły również Belgia, Finlandia, Wielka Brytania, Irlandia, Luksemburg oraz Malta[4]. Jednocześnie, biorąc pod uwagę możliwość wystąpienia różnic w wysokości sum gwarancyjnych w poszczególnych państwach członkowskich Unii,  w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja o ubezpieczeniach obowiązkowych (...) ustawodawca wprowadził przepis, zgodnie z którym za szkody spowodowane na terytorium państw, których biura narodowe są sygnatariuszami Jednolitego Porozumienia między Biurami Narodowymi - Regulaminu Wewnętrznego, zakład ubezpieczeń odpowiada do wysokości sumy gwarancyjnej określonej przepisami tego państwa nie niższej jednak niż suma gwarancyjna określona w przepisach ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Zagrożenie wyczerpania się sumy gwarancyjnej w przypadku szkód na osobie rozwiązało także wiele państw będących członkami systemu Zielonej Karty: ograniczeń  sumy gwarancyjnej nie wprowadziła np. Mołdawia, Ukraina, Iran, Izrael, Norwegia, czy też Tunezja. Wielu zaś  członków systemu przyjęło bardzo wysoką sumę gwarancyjną, np. Andora, która granicę odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń ustaliła na poziomie 50 mln. euro.

Wydaje się także, iż sumy gwarancyjne, które będą obowiązywały w umowach zawieranych od 11 grudnia 2009 r. i tym bardziej te obowiązujące od 11 czerwca 2012 r., będą w przyszłości stanowiły należyte zabezpieczenie długoterminowych świadczeń należnych osobom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych. W chwili obecnej, biorąc pod uwagę, iż suma gwarancyjna w odniesieniu do szkód na osobie jest równa 1,5 mln euro na zdarzenie bez względu na liczę osób poszkodowanych, może jednak istnieć zagrożenie wyczerpania tej sumy np. w przypadku zdarzenia, w którym poszkodowanych zostało kilka lub kilkanaście osób. 

Problem wyczerpania sumy gwarancyjnej jest szczególnie zauważalny i dotkliwy  w przypadku osób, które poniosły szkodę w latach 90-tych, kiedy to sumy gwarancyjne były bardzo niskie, a uwarunkowania gospodarcze powodowały znaczy wzrost cen. W konsekwencji, ze względu na wyczerpanie się sumy gwarancyjnej, osoby te tracą  obecnie możliwość dalszego uzyskiwania środków bądź utratą taką są zagrożone. Utrata możliwości uzyskiwania świadczeń z zakładu ubezpieczeń przy jednoczesnym braku możliwości egzekwowania ich bezpośrednio od sprawcy szkody powoduje, iż zostaje naruszona zasada pełnego odszkodowania zawarta w art. 361 § 2 kodeksu cywilnego.  Zasada ta - choć doznaje pewnych ograniczeń w przypadku szkód na mieniu - znajduje także odzwierciedlenie w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (...), w odniesieniu do posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz w przepisie art. 50 ust. 1 powołanej ustawy w odniesieniu do ubezpieczenia OC rolników.

Z uwagi na wagę problemu, zagadnienie wyczerpywalności sumy gwarancyjnej było wielokrotnie analizowane zarówno przez praktyków rynku ubezpieczeniowego, jak i przedstawicieli doktryny pod kątem możliwości ewentualnego otrzymywania przez poszkodowanych dalszych świadczeń pomimo wyczerpania się sumy gwarancyjnej.  Z uwagi na złożoność problemu został on poddany pod ocenę Sądu Najwyższego w kontekście możliwości dalszego wypłacania świadczenia zarówno na podstawie art. 358¹ § 3 k.c., jak i art. 357¹ k.c.

Przepis art. 358¹ k.c. ustanawia zasadę waloryzacji sądowej i zgodnie z jego brzmieniem w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby były ustalone w orzeczeniu lub umowie. Jednakże w opinii znacznej części przedstawicieli rynku ubezpieczeń niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu w przypadku wyczerpania sumy gwarancyjnej. Podkreślają oni, że z brzmienia jego § 1 wynika, iż dotyczy on wyłącznie zobowiązań, których przedmiotem od chwili ich powstania jest suma pieniężna. Uzasadniając swe stanowisko wskazują, iż świadczenia odszkodowawcze, do wypłaty których zobowiązany jest ubezpieczający są zobowiązaniami niepieniężnymi, a zakład ubezpieczeń jedynie zwalnia ubezpieczającego od obowiązku wypłaty odszkodowania. W konsekwencji przepis ten - dotycząc wyłącznie zobowiązań pieniężnych - nie może być stosowany w przypadku odpowiedzialności gwarancyjno - repartycyjnej zakładu ubezpieczeń. Możliwość zastosowania w omawianym przypadku przepisu art. 358¹[5], w której sąd wyraził pogląd, iż w sprawach o świadczenia z obowiązkowego ubezpieczenia, w których określono wysokość sumy gwarancyjnej, przepis art. 358¹ § 3 k.c. nie ma zastosowania. § 3 k.c. kwestionują nie tylko przedstawiciele nauki, ale także judykatura. Można tu wskazać np. uchwałę Sądu Najwyższego z składzie 7 sędziów

            Rozwiązanie problemu skutków wyczerpania się sumy gwarancyjnej wymagało przeanalizowania możliwości zastosowania w tym zakresie przepisu również art. 357¹ k.c., zgodnie z którym jeżeli z powodu nadzwyczajnej zmiany stosunków spełnienie świadczenia byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami albo groziłoby jednej ze stron rażącą stratą, czego strony nie przewidywały przy zawarciu umowy, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, oznaczyć sposób wykonania zobowiązania, wysokość świadczenia lub nawet orzec o rozwiązaniu umowy. Rozwiązując umowę sąd może w miarę potrzeby orzec o rozliczeniach stron, kierując się zasadami określonymi w zdaniu poprzedzającym. Przedstawiciele doktryny zgodnie podnoszą, iż przepis ten reguluje kwestie związane z umownymi stosunkami zobowiązaniowymi[6]. Z przepisu tego wynika, iż jego zastosowanie uwarunkowane jest zajściem ściśle określonych przesłanek, które w przypadku wyczerpania się sumy gwarancyjnej nie zachodzą. Przede wszystkim wyczerpania się sumy gwarancyjnej nie można oceniać w kategoriach nadzwyczajnej zmiany stosunków, których strony umowy nie mogły przewidzieć w chwili zawierania umowy, jak również tego, iż spełnienie przez dłużnika zobowiązania wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami. Nadto, brzmienie powyższego przepisu wskazuje, iż dotyczy on wyłącznie stosunków pomiędzy stronami umowy, osoba zaś poszkodowana stroną umowy nie jest. W konsekwencji nie ma podstaw stosowania tego przepisu w zakresie umowy ubezpieczenia OC. Powołana już wcześniej uchwała Sądu Najwyższego[7], kwestionując możliwość zmiany stosunku ubezpieczenia OC na podstawie art. 358¹ § 3 k.c.  dopuszcza jednak taką możliwość na podstawie art. 357¹ k.c. Sąd bowiem w dalszej części sentencji stwierdził, iż w wyjątkowych przypadkach możliwe jest  zastosowanie art. 357¹ k.c. w sprawach o świadczenia z obowiązkowego ubezpieczenia OC w sytuacji wyczerpania sumy gwarancyjnej. Również w uchwale z dnia 31 maja 1994 r.[8] Sąd Najwyższy wskazał na taką możliwość. Podobną opinię Sąd Najwyższy wyraził w uchwale z dnia 26 listopada 1991 r.[9], w której stwierdził, iż w sprawach o odszkodowanie z umowy ubezpieczenia, w której określono górną granicę odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń, dopuszczalne jest stosowanie art. 357¹ § 1 k.c. (obecnie art. 357¹  k.c) Stanowisko prezentowane przez Sąd Najwyższy w powyższej uchwale wzbudziło poważną krytykę wśród przedstawicieli doktryny. Znalazło to odzwierciedlenie m.in.  w formułowanych przez nich glosach krytycznych.[10]

Wynikiem użytkowania coraz większej liczby pojazdów jest m.in. wzrost liczby wypadków i kolizji komunikacyjnych. Rosnąca liczba szkód komunikacyjnych, a co za tym idzie szkód na osobie, w powiązaniu z linią orzecznictwa zdecydowanie podkreślającą prawo poszkodowanego do słusznego odszkodowania, a także wymogi co do wysokości sum gwarancyjnych wynikające z członkostwa w Unii Europejskiej, zrodziły konieczność  podwyższenia tych sum, co stało się za sprawą  przeprowadzonych w ostatnim czasie nowelizacji. Jednak nadal pozostaje aktualny problem wyczerpania sum gwarancyjnych w przypadku umów zawartych w latach 90-tych. Z uwagi na wskazaną przez judykaturę niedopuszczalność stosowania art. 358¹ § 3 k.c. w przypadku wyczerpania się sumy gwarancyjnej, jak również kwestionowanie przez znaczny krąg przedstawicieli doktryny stanowiska prezentowanego w większości orzeczeń o dopuszczalności stosowania w tym zakresie art. 357¹ k.c., należałoby rozważyć ewentualność wprowadzenia uregulowań prawnych, które w takich przypadkach zapewniłyby osobie poszkodowanej możliwość dalszego otrzymywania świadczeń pomimo wyczerpania się sumy gwarancyjnej.   W związku z tym wskazane byłoby przeanalizowanie omawianej kwestii w kontekście wprowadzenia obowiązku dalszego zaspokajania roszczeń osób poszkodowanych przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, przy czym niezbędne do tego środki  finansowe Fundusz uzyskiwałby od ubezpieczycieli prowadzących działalność w zakresie ubezpieczeń wskazanych w grupie 10 działu II, tj. m.in. ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych[11]. 

Propozycja wprowadzenia powyższej regulacji pociąga za sobą konieczność przeanalizowania również zagadnień intertemporalnych, w tym związanych z obowiązkiem respektowania zasady lex retro non agit w kontekście zaspokajania roszczeń przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. W toczącej się dyskusji, zarówno przedstawiciele doktryny jak i praktycy rynku ubezpieczeniowego podkreślają istniejący zakaz retroakcji, co ich zdaniem uniemożliwi skorzystanie z dobrodziejstwa nowych regulacji przez osoby poszkodowane w uprzednich okresach.  Jednakże należałoby zwrócić uwagę na  zastosowanie  przepisu sformułowanego przy nowelizacji kodeksu cywilnego dokonanej w dniu 10 sierpnia 2007 r. w zakresie przedawnienia roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych. Artykuł 2 ustawy z dnia 16 lutego o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 80, poz. 538) wprowadził regulację, iż  do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a według przepisów dotychczasowych w tym dniu jeszcze nieprzedawnionych, stosuje się przepisy wprowadzone tą nowelizacją. Pomimo istnienia krytycznych ocen uchwalonego przepisu, należy jednak wskazać przepis art. 3 k.c., zgodnie z którym ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu, co świadczy o tym, iż ustawodawca przewidział sytuacje wymagające odrębnych rozwiązań.

Celem zastosowania we wskazanej nowelizacji kodeksu cywilnego omawianego powyżej rozwiązania było zapewnienie osobom poszkodowanym możliwości jak najpełniejszej realizacji  prawa do naprawienia wyrządzonej szkody. Prawo takie winni posiadać wszyscy poszkodowani, także ci, którzy w coraz większym stopniu są zagrożeni utratą możliwości otrzymywania niezbędnych do życia świadczeń z uwagi na wyczerpanie się sumy gwarancyjnej. Jest to wskazane tym bardziej, że  to prawodawca - nie przewidując negatywnych tego konsekwencji - wprowadził limit odpowiedzialności zakładów ubezpieczeń ustalając go przy tym na bardzo niskim poziomie, co  - szczególnie ze względu na  istniejące wówczas w kraju warunki ekonomiczne, w tym znaczną inflację -  odbiło się bardzo negatywnie na  możliwości zaspokajania potrzeb z otrzymywanych świadczeń. Było to bowiem wynikiem przeprowadzonej na przełomie lat 80. i 90. transformacji ustrojowej i gospodarczej, w wyniku której warunki bytowe społeczeństwa, w tym sytuacja osób pobierających świadczenia na podstawie umów ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych,  uległy znacznemu pogorszeniu.

Ze wstępnych ocen wynika, iż nałożenie na Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązku realizacji świadczeń po wyczerpaniu się sumy gwarancyjnej, nie spowoduje znacznego zwiększenia zobowiązań finansowych Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Byłoby to wynikiem wprowadzenia regulacji, która - podobnie jak to jest w chwili obecnej w przypadkach wskazanych w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych - umożliwiłaby kierowanie przez  Fundusz do sprawcy szkody roszczenia regresowego o zwrot świadczenia wypłaconego poszkodowanemu. Zapewniłoby to z jednej strony uzyskanie świadczenia przez osobę poszkodowaną, z drugiej zaś odzyskanie przez Fundusz wypłaconych kwot. Konieczność wprowadzenia roszczenia regresowego wynika także z faktu, iż sprawca szkody nie może zostać zwolniony z obowiązku jej naprawienia. W świetle prawa, pomimo posiadania polisy OC obowiązek ten istnieje nadal; zakład ubezpieczeń przejmuje jedynie zobowiązanie polegające na przejęciu obowiązku wypłaty świadczeń. Wyczerpanie sumy gwarancyjnej skutkuje wygaśnięciem zobowiązania zakładu ubezpieczeń, którym jest przejęcie płatności, nie zwalnia jednak sprawcy szkody z odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego. Ten sam mechanizm obowiązuje również w odniesieniu do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego - realizacja przez Fundusz płatności nie zwalnia sprawcy z odpowiedzialności za skutki wyrządzonej szkody. Z uwagi na powyższe, a także wobec podwyższenia przez ustawodawcę sum gwarancyjnych, nie wydaje się, iż w przyszłości Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny byłby nadmiernie obciążony finansowo w związku z  realizacją świadczeń odszkodowawczych.

Warto także jest zwrócić uwagę, iż zapewnienie poszkodowanym ciągłości otrzymywania świadczeń znajduje uzasadnienie nie tylko w zasadzie słuszności i współżycia społecznego.  Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są równie wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Prof. Leszek Garlicki w komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zauważa, iż równość w prawie odnosi się także do procesu stanowienia prawa i nakłada na prawodawcę obowiązek tworzenia prawa, które respektuje nakaz jednakowego traktowania podmiotów podobnych.[12] Zasada ta znalazła odzwierciedlenie m.in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 1989 r., sygn. akt K 6/89. W konsekwencji należałoby przyjąć, iż zasada ta  została naruszona w chwili wprowadzenia limitu odpowiedzialności zakładów ubezpieczeń w roku 1991, bowiem jedynie osoby poszkodowane przed tą datą mają zapewnioną ciągłość otrzymywania świadczeń ze względu na brak ograniczenia odpowiedzialności ubezpieczycieli poprzez wprowadzenie sumy gwarancyjnej. W konsekwencji położenie osób poszkodowanych już po wprowadzeniu sumy gwarancyjnej jest znacznie trudniejsze, niż osób poszkodowanych w okresie wcześniejszym.

Zagadnienie wyczerpywalności sumy gwarancyjnej i jej skutków, także w kontekście ewentualnego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przepisów wprowadzających limit odpowiedzialności ubezpieczycieli, zostało poddane przez Rzecznik Ubezpieczonych pod rozwagę Rzecznikowi Praw Obywatelskich. 

            W toczącej się dyskusji na temat wypłaty osobom poszkodowanym dalszych świadczeń pomimo wyczerpania się sumy gwarancyjnej, kwestionując zasadność ich wypłaty   przedstawiciele zakładów ubezpieczeń podnoszą także kwestię wysokości pobranych przy zawieraniu umowy składek ubezpieczeniowych. Jednak fakt, że w chwili zawierania umowy składka została ustalona na poziomie odpowiadającym przyjętej wówczas sumie gwarancyjnej i istniejącemu ryzyku, wobec ewentualnego przejęcia przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązku wypłat świadczeń, traci znaczenie. Byłoby to istotne w przypadku dalszego wypłacania świadczeń przez zakład ubezpieczeń, choć w kontekście trudnej sytuacji poszkodowanych jednak winno zejść na plan dalszy, szczególnie w świetle nierzadko stosowanej zasadny słuszności. Przedstawiciele zakładów ubezpieczeń podnoszą także, iż w przypadku konieczności dalszego realizowania  wypłat przez zakłady ubezpieczeń pomimo wyczerpania się sumy gwarancyjnej, wzrosnąć będzie musiała składka ubezpieczeniowa z tytułu zawieranych obecnie umów. Nie wydaje się jednak, by wobec liczby takich przypadków podniesienie składki za zawierane obecnie ubezpieczenia byłoby nieodzowne. Z dużym prawdopodobieństwem można także przyjąć, iż przejęcie realizowania świadczeń przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny  nie będzie skutkować znacznym podwyższeniem przez ustawodawcę - o ile w ogóle takie podwyższenie miałoby miejsce -  wysokości kwoty, którą zakłady ubezpieczeń obowiązane są wnosić do Funduszu. Wydaje się, iż obawy te są nieuzasadnione, szczególnie w świetle stworzenia możliwości występowania przez Fundusz do sprawcy szkody z roszczeniem regresowym.  

Zapewnienie poszkodowanym, którzy stracili już możliwość otrzymywania świadczeń związanych z doznana szkodą osobową, bądź też są tą utratą zagrożeni, co - jak już było powiedziane - dotyczy głownie osób poszkodowanych w latach 80-tych i 90-tych wymaga wprowadzenia odpowiednich regulacji. Dlatego tez, z uwagi na wagę problemu, Rzecznik Ubezpieczonych przekazała Rzecznikowi Praw Obywatelskich projekt odpowiednich zmian legislacyjnych, w myśl których  obowiązek zapewnienia osobom poszkodowanym ciągłości świadczeń spocząłby na Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym. Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił zdanie Rzecznik Ubezpieczonych o konieczności podjęcia działań, które pozwolą wyeliminować problem skutków wyczerpania się sumy gwarancyjnej w odniesieniu do szkód na osobie doznanych szczególnie w  tym okresie[13].

Wspomnieć również trzeba, iż stosownie do art. 1 ust. 3 Drugiej Dyrektywy Komunikacyjnej[14] w brzmieniu nadanym Piątą Dyrektywą[15], co pięć lat od wejścia w życie Piątej Dyrektywy lub na koniec okresu przejściowego - co ma miejsce w RP (pięcioletni okres przejściowy) - sumy gwarancyjne określone Dyrektywą będą podlegały rewizji z uwzględnieniem Europejskiego Wskaźnika Cen Konsumpcyjnych (EICP) ustanowionego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2494/95 z dnia 23 października 1995 r. dotyczącym zharmonizowanych wskaźników cen konsumpcyjnych[16]. Kwoty te będą dostosowywane automatycznie. Będą one podnoszone o wielkość stanowiącą zmianę procentową wskazaną przez EICP za odpowiedni okres, tj. za pięć lat bezpośrednio poprzedzających rewizję, i zaokrąglane do wielokrotności 10.000 EUR. Komisja poinformuje Parlament Europejski i Komisję o dostosowanych kwotach oraz zapewni ich publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Wydaje się, iż przyjęte w prawie unijnym rozwiązania pozwolą definitywnie wyeliminować problem wyczerpywania się sumy gwarancyjnej w ubezpieczeniu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, co zapewni poszkodowanym możliwość otrzymywania należnych im świadczeń, a co za tym idzie zostanie zachowana fundamentalna zasada pełnego odszkodowania.  

mgr Ewa Kiziewicz, Biuro Rzecznika Ubezpieczonych

Summary of the article

Problem of exhaustion of the guaranteed sum in compulsory third party liability insurance of the owners of vehicles

The compulsory third part liability insurance of the owners of vehicles was introduced in the Polish law  in order to protect the interest of people injured in road accidents. Taking into account the kind of good  protected, it turns out to be especially important  when victim suffers from body injuries. Undoubtedly, owning to the introduction of these kind of insurances victims were granted a stable source of  benefits e.g. in case of continuous treatment or in the necessity of pension benefits. Initially, the upper limit for the insurance service liability was not determined by the legislator, a guaranteed sum was introduced in 1991 and accounted for 7,2 billion PLN ( before the denomination). Although, due to the negative results of the economic transformations, guaranteed sums were raised a few times, there is still a risk that the protection of victims might come to an end if the guaranteed sum is exhausted. This problem is especially noticeable  in case of people who suffered damage in the 90's when  guaranteed sums were very low and the economic conditions triggered a considerable increase in prices.

Due to the importance of this issue, it was analyzed many times by practitioners of the insurance market as well as the representatives of the doctrine who focused mostly on possibility of  receiving by the injured person  further benefits  despite the exhaustion of the guaranteed sum. Complexity of this problem made it a subject of  evaluation of the Polish Supreme Court in the context of implementing the Article 358¹ § 3 of the Civil Code and the Article 357¹of the Civil Code. Although, the Article 358¹of the Civil Code, stating the rule of the legal valorization as the basis for granting further benefits,  was questioned  the Court admitted such possibility on the basis of the Article 357¹of the Civil Code regulating the issue of the effect of exceptional change in the relations. Such standpoint aroused wide criticism among both theoreticians and practitioners of the insurance market. It seems that the described problem can be eliminated by the introduction of legal regulations according to which further settlement of claims would be competence of the Insurance Guaranty Fund.

There is a likelihood that guaranteed sums currently introduced, in accordance with law of the European Union, will help to eliminate the problem of exhaustion of the guaranteed sum in compulsory third party liability insurance of the owners of vehicles. It will assure that the victims are provided with the opportunity to receive owing benefits.

[1] Problem ten został zasygnalizowany (w:) E. Kiziewicz, Wyczerpywalność sumy gwarancyjnej z obowiązkowym ubezpieczeniu OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, Monitor Ubezpieczeniowy 2009, nr 38, s. 22-26.

[2] Druga Dyrektywa Rady z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów silnikowych (84/5/EWG).

[3] Dyrektywa 2005/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r.  zmieniająca Dyrektywy Rady 72/166/EWG, 88/357/EWG i 90/232/EWG oraz Dyrektywę 2000/26/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych (Dz. U. UE.L. 149/14).

[4] J. Orlicka, M. Orlicki, V Dyrektywa Komunikacyjna - zmiany i wszechstronna analiza prawdopodobnych skutków. Mechanizmy oraz sposoby ich wdrożenia zgodnie z IV Dyrektywą Komunikacyjną i założeniami V Dyrektywy Komunikacyjnej - stan implementacji, międzynarodowa jurysdykcja oraz ochrona konsumenta w ramach systemu dyrektyw komunikacyjnych, materiały przygotowane w ramach projektu Unii Europejskiej Wzmocnienie ochrony ofiar wypadków w świetle dyrektyw komunikacyjnych poprzez przeprowadzenie analizy funkcji i zadań poszczególnych instytucji rynku ubezpieczeń, luty 2008.

[5] Uchwała z dnia 29 grudnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 120/94, opubl. OSNC 1995, nr 4, poz. 55).

[6] M. Serwach, E. Kowalewski, Klauzula rebus sic stantibus a podwyższenie sumy gwarancyjnej w ubezpieczeniach odpowiedzialności cywilnej, Rozprawy Ubezpieczeniowe 2006, nr 1, s.12.

[7] Uchwała z dnia 29 grudnia 1994 r. (sygn. akt  III CZP 120/94, opubl. OSNC 1995, nr 4, poz. 55).

[8] Uchwała z dnia 31 maja 1994 r. (sygn. akt III CZP 74/94, opubl. OSNC 1994, nr 12, poz.. 237).

[9]  Uchwała z dnia 26 listopada 1991 r. (sygn. akt III CZP 122/91, opubl. OSP 1992, nr 7, poz.170).

[10] Glosy do uchwały z dnia 26 listopada 1991 r. (sygn. akt III CZP 122/91): M. Nesterowicz, Przegląd Sądowy 1993, nr 7-8, s. 81; A. Szpunar; Państwo i Prawo 1992, nr 12, s. 113; A. Brzozowski;  Państwo i Prawo 1992, nr 12, s. 117.

[11] Opinia prezentowana także przez Rzecznika Ubezpieczonych w wystąpieniu do Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 19 listopada 2008 r. (sygn. RU/350/ek/08), a także przez dr M. Orlickiego z Uniwersytetu A. Mickiewicza w Poznaniu w Opinii prawnej dotyczącej konieczności rozszerzenia zadań Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 5 października 2008 r.

[12] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe, 2003, t. III, rozdz. II komentarz do art. 32, s. 9.

[13] Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Rzecznik Ubezpieczonych z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. RPO-603465-VI/08/JK).

[14] Druga Dyrektywa Rady z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów silnikowych  (84/5/EWG).

[15] Dyrektywa 2005/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r.  zmieniająca Dyrektywy Rady 72/166/EWG, 88/357/EWG i 90/232/EWG oraz Dyrektywę 2000/26/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych (Dz. U. UE.L. 149/14).

[16] Dz. U. L 257 z 27.10.1995, s. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. L 284 z 31.10.2003, s. 1).