Podczas konferencji pt. Reforma emerytalna: jak ją zakończyć? zorganizowanej w Szkole Głównej Handlowej, poświęconej systemom emerytalnym, Jose Pinera zaprezentował, jak sam to określił, 10 przykazań dla polskiego systemu emerytalnego. Warto się im przyjrzeć bliżej, gdyż mogą one stanowić punkt odniesienia dla ewentualnych zmian w polskim systemie emerytalnym. Stanowią też interesującą ocenę polskiego systemu o tyle ważną, że dokonaną przez współtwórcę pierwszego w pełni kapitałowego systemu emerytalnego jaki powstał po II wojnie światowej. Rozwiązania chilijskie są często przedstawiane jako benchmark, punkt odniesienia dla funkcjonujących i reformowanych systemów emerytalnych.

Składka odprowadzana do I filaru powinna zostać zmniejszona, a ta do II filaru zwiększona[1]

Jest to dość odważna propozycja, która bazuje na przeświadczeniu, że rynek kapitałowy jest efektywniejszy w pomnażaniu zgromadzonego kapitału aniżeli rynek pracy w powiększaniu uprawnień. Jednak historia pokazuje, że nie zawsze tak było i można wskazać długi okres po II wojnie światowej, kiedy wzrost gospodarczy przewyższał znacząco stopę zwrotu możliwą do osiągnięcia na rynkach kapitałowych.[2]

Polskie rozwiązanie, w którym jednocześnie występują dwie metody finansowania, repartycyjne i kapitałowe ma co najmniej czworakie uzasadnienie. Po pierwsze w odróżnieniu od Chile w Polsce do roku 1999 funkcjonował powszechny system emerytalny oparty na repartycji. Całkowite przejście na system kapitałowy oznaczałoby potrzebę sfinansowania z budżetu wszystkich świadczeń wypłacanych w związku z nabyciem uprawnień w ramach systemu repartycyjnego (około 40 mld zł rocznie w pierwszym okresie). Z czasem obciążenie to malałoby. Zastosowanie systemu mieszanego zmniejsza koszty systemowe reformy.

Po drugie można zaobserwować skracające się cykle koniunkturalne, co powoduje częstsze wahania. Ostatni kryzys finansowy pokazuje, że mogą być one poważne i głębokie a szybka zmiana struktury portfela nie jest możliwa. Instrumenty alternatywne, których rentowność jest oparta na zdarzeniach fizycznych (np. huragany i trzęsienia ziemi), nie mogą by używane powszechnie z uwagi na relatywnie niewielkie emisje.

Po trzecie brak pełnej odporności systemu kapitałowego na skutki zmian struktury demograficznej społeczeństwa. Jest on z pewnością bardziej odporny niż system repartycyjny, trudno go jednak uznać za optymalne rozwiązanie problemu starzenia się społeczeństw. Z bezkrytycznego promowania rozwiązań kapitałowych wycofał się już Bank Światowy.

Po czwarte wprowadzenie powszechnego systemu emerytalnego opartego na kapitalizacji składek wymaga rozwiniętego rynku kapitałowego, który byłby w stanie zaabsorbować większość tych środków. Przypadek Kazachstanu. Nawet polska sytuacja, przy obecnej wielkości aktywów zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych nastręcza problemów. Wielu obserwatorów podkreśla niewielką kapitalizację, niewielki udział papierów wartościowych w obrocie oraz brak papierów dłużnych o długim terminie zapadalności, co utrudnia optymalizację portfela dla zarządzających funduszami emerytalnymi. Inwestowanie poza granicami może pomóc w zakresie dywersyfikacji portfela, chociaż ostatni kryzys pokazuje, że w ograniczonym zakresie.

Warto jednak przy okazji zadać pytanie, co sprawiło, że w Polsce przyjęto takie a nie inne proporcje. Obowiązujące relacje pojawiły się w projekcie rządowym, który został skierowany do Sejmu RP. Był to okres, w którym stopa zwrotu z kapitału była dość wysoka i panował ogólny optymizm w zakresie przyszłej stopy zwrotu. Należy przyznać, że do momentu wystąpienia kryzysu rentowność otwartych funduszy emerytalnych przewyższała wzrost fundusz płac, wydaje się jednak, że utrata zaufania do rynków kapitałowych zmieni te relacje, przynajmniej w najbliższym czasie.

Wydaje się w rozwiązaniu polskim relacje między częścią repartycyjną i kapitałową została ustalona na dość wysokim poziomie, szczególnie biorąc pod uwagę wielkość długu systemowego wnikającego z przekazywaniem części środków do części kapitałowej. Wpływy z prywatyzacji okazały się być niewystarczające i obecnie budżet państwa co roku przekazuje kilkunasto miliardową dotacje.

Jakie zmiany musiałyby zaistnieć, aby zmienić te proporcje? Wydaje się, że w najbliższym czasie z uwagi na pamięć o kryzysie finansowym, nikt nie będzie proponował zwiększenia udziału części kapitałowej. Poza tym w miarę obniżania poziomu zabezpieczenia emerytalnego zapewnianego przez państwo o wiele większe znaczenie będzie miało bezpieczeństwo zakładanego poziomu świadczeń, aniżeli osiągnięcie maksymalnej wysokości przy zakładanym ryzyku.

Trzeba poprawić sytuacje na rynku kapitałowym i finansowym, żeby zwiększyć możliwości inwestycyjne funduszy

Trudno się nie zgodzić z Jose Pinera, jednak zwiększenie możliwości inwestycyjnych otwartych funduszy emerytalnych wymaga decyzji związanych chociażby z modelem prywatyzacji. W Polsce sprawdziliśmy już bodaj wszystkie sposoby prywatyzacji majątku państwowego i mamy w tym zakresie pewne doświadczenie. Koncepcja Narodowych Funduszy Inwestycyjne okazała się porażką. Sukcesem zakończyła się częściowa prywatyzacja PKO BP, gdzie zdecydowano się na ofertę publiczną w dużej części skierowaną do inwestorów indywidualnych, w przeciwieństwie do prywatyzacji PZU S.A, gdzie wybrano inwestora strategicznego. Wydaje się jednak, że potencjał prywatyzacyjny jest już stosunkowo niewielki, co z jednej strony wynika z relatywnie małej liczby przedsiębiorstw, które można jeszcze sprywatyzować. Z drugiej strony uzasadniona niechęć Skarbu Państwa do pozbywania się przedsiębiorstw stale przynoszących duży zysk, jak wspomniane PKO BP S.A. i Grupa PZU. Prywatne przedsiębiorstwa z różnych powodów wykazują dużą wstrzemięźliwość, jeśli chodzi o debiut na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Dlatego w najbliższym czasie nie należy się spodziewać wyraźnego zwiększenia możliwości inwestycyjnych w akcje w Polsce.

Państwo może zwiększyć możliwości inwestycyjne funduszy emitując długoterminowe instrumenty dłużne lub zezwalając na inwestycję infrastrukturalne, szczegółowiej omówione w przykazaniu 9. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia nadmierne inwestycje w dług publiczny zmieniają charakter systemu emerytalnego, który zamiast kapitalizacji składek zaczyna służyć finansowaniu deficytu państwa.[3] Obecne zaangażowanie otwartych funduszy emerytalnych w instrumenty dłużne Skarbu Państwa już teraz jest zbyt duże i jego zwiększanie nie ma sensu ekonomicznego.

Zwiększenie możliwości inwestycyjnych otwartych funduszy emerytalnych wywołuje również pytania związane ze skutecznym i efektywnym zabezpieczeniem emerytów przed ryzykiem inwestycyjnym. Obecnie stosowane limity na poszczególne instrumenty finansowe wydają się być rozwiązaniem archaicznym, które nie uwzględnia faktycznego ryzyka. Z drugiej strony modelowanie ryzyka w oparciu o akceptowany próg bezpieczeństwa jest metoda, która tylko w Wielkiej Brytanii jest stosowana na szersza skalę. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że wiele zależy od jakości danych, możliwości stosowania określonej formuły w normalnej działalności i jej walidacji przez niezależnych ekspertów.

Niezależnie jednak od sposobów kontrolowania i ograniczania ryzyka inwestycyjnego podstawowym pytaniem jest odpowiedzialność za wyniki. Odpowiedzialność za wyniki można rozpatrywać w kontekście bieżących efektów jak również wysokości emerytury. W zakresie bieżących wyników w Polsce stosowany jest mechanizm minimalnej wymaganej stopy zwrotu, która ma na celu zapewnienie wyników nieodbiegających znacząco od przeciętnego poziomu na rynku. Niespełnienie tego kryterium powoduje konieczność dopłaty przez zarządzającego.

Jednak konstrukcja i sposób, w jaki minimalna wymagana stopa zwrotu wpływa na zachowania zarządzających powoduje, że jest ona często oceniana negatywnie. Często w tym kontekście mówi się o efekcie stadnym (naśladowaniu strategii inwestycyjnej) oraz o zawirowaniach jakie występują przed terminem wyceny aktywów na potrzeby obliczania minimalnej wymaganej stopy zwrotu. Ponadto istnienie minimalnej wymaganej stopy zwrotu nie zachęca zarządzających do konkurowania miedzy sobą, co wzmacnia dodatkowo struktura opłat, istniejący mechanizm premiowy oraz brak korelacji między transferami członków i wynikami otwartych funduszy emerytalnych.

Ze strony zarządzających otwartymi funduszami emerytalnymi padają propozycje zniesienia mechanizmu minimalnej wymaganej stopy zwrotu. Wydaje się jednak, że nie istnieją w pełni przekonujące argumenty, że zlikwidowanie tego mechanizmu spowoduje mniej lub bardzie gwałtowny wzrost konkurencji. Po pierwsze o braku konkurencji nie decyduje jedynie minimalna wymagana stopa zwrotu i zagadnienie to należy rozpatrywać w szerszym kontekście. Po drugie zniesienie gwarancji wysokości zgromadzonego kapitału mogłoby negatywnie wpłynąć na interes członków otwartych funduszy emerytalnych, szczególnie w okresie poprzedzającym przejście na emeryturę. Jedynymi gwarancjami jakie pozostałyby w systemie byłyby te dotyczące wysokości emerytury minimalnej. Długo oczekiwane wprowadzenie multifunduszy nie rozwiąże w całości tego problemu. Po trzecie brak jakiegokolwiek benchmarku pogłębiłby chaos informacyjny i utrudniłby poruszanie się ubezpieczonych po rynku otwartych funduszy emerytalnych. Już obecnie, głównie za sprawą działań niektórych nieuczciwych akwizytorów większość transferów nie ma uzasadnienia w wynikach funduszy.

Ostatni kryzys finansowy w dość istotny sposób nadwyrężył zaufanie społeczeństwa do kapitałowych funduszy emerytalnych, dlatego w najbliższym czasie należy się spodziewać wzmożonej dyskusji o tym jak zabezpieczyć przed emerytów przed zbyt dużym ryzykiem oraz próby określenia relacji zysku i gwarancji w zależności od okresu, jaki pozostał członkowi otwartego funduszu emerytalnego do przejścia na emeryturę.

Zwiększenie limitów na zagraniczne inwestycje OFE, co doprowadzi do lepszej dywersyfikacji portfeli

Na wstępie należy zauważyć, że żaden z funduszy emerytalnych nie wykorzystuje w pełni 5% limitu na inwestycje zagraniczne. Wynika to z przepisów, które powodują, że koszty takich inwestycji są ponoszone głównie przez podmioty zarządzające. Wg obliczeń Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych koszty te są przeciętnie około 13 krotnie wyższe od kosztów inwestycji krajowych, a zarządzający nie może obciążać otwartego funduszu emerytalnego kosztami wyższymi niż koszty ponoszone w związku z inwestycjami krajowymi. To w połączeniu z korzystniejszą sytuacją na krajowym rynku kapitałowym prowadziło do niewielkiej aktywności funduszy w tym zakresie.

Jednak niewielka kapitalizacja giełd papierów wartościowych w Polsce powodować będzie coraz większe problemy podmiotów zarządzających i konieczność lokowania części kapitału poza granicami. Wynika to również z faktu, że wiele instrumentów, w które mogą obecnie inwestować otwarte fundusze emerytalne w Polsce występuje w małych ilościach. Zwiększenie limitu na inwestycje zagraniczne doprowadzi do faktycznego wykorzystania możliwości inwestycyjnych określonych w przepisach prawa i jednocześnie zwiększenia dywersyfikacji. Ponadto różnice w stopie zwrotu z kapitału, szczególnie w porównaniu z rynkami europejskimi będą maleć wraz ze zbliżaniem się terminu wprowadzenia w Polsce euro.

Zagadnieniem problematycznym jest natomiast na ile zależności występujące na rynkach kapitałowych zapewniają faktyczną dywersyfikację (obecne kryzysy finansowe coraz częściej mają charakter globalny nie zaś lokalny), inwestowanie w papiery wartościowe instytucji powiązanych kapitałowo oraz sposób oceny (alternatywa dla agencji ratingowych) i wyceny inwestycji (uwzględnianie horyzontu czasowego inwestycji, szczególnie w kontekście działań nadzorczych). Nie można też nie wspomnieć o sporze Polski z Komisją Europejską w sprawie zaliczania środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych jako funduszy publicznych i ewentualnych konsekwencjach przegranej Polski w postaci objęcia środków zgromadzonych w tzw. II filarze zasadą swobody przepływu kapitału.[4]

Jak najszybsze stworzenie systemu wypłaty emerytur z II filara

Zaproponowane przez rząd rozwiązania są próba kompromisu między utrzymaniem partnerstwa publiczno prywatnego w systemie emerytalnym, zapewnienia możliwie wysokiego standardu emerytalnego i niezwykle krótkiego czasu, jaki pozostał do wypłaty pierwszych emerytur.

Przedmiotem kompromisu były np. wielkość rezerw i poziom kapitałów utrzymywanych przez zakład emerytalny. Choć należy zauważyć, że brak było tutaj rzetelnych symulacji, które potwierdzałyby słuszność przyjętych rozwiązań. Na marginesie warto zauważyć, że mimo znaczącego zwiększenia środków zgromadzonych w OFE nie uległ zmianie minimalny poziom kapitału powszechnych towarzystw emerytalnych.

Problem waloryzacji jednym z istotniejszych. z jednej strony zaproponowane rozwiązanie bazuje na stworzeniu systemu, w którym ryzyka są w pewnym sensie przeciwstawne, ryzyko wzrostu inflacji/wynagrodzeń i ryzyko stopy zwrotu z kapitału. Jednak trudno jednoznacznie odpowiedzieć, do jakiego stopnia te ryzyka się neutralizują. Zrezygnowanie z emerytury małżeńskiej należy ocenić pozytywnie głównie z uwagi na ewentualne problemy techniczne i potencjalnie niższe świadczenie.

Zaproponowanie emerytury okresowej jest zrozumiałe z uwagi na presję czasu, ale znacząco komplikuje system wypłat, wprowadzając do niego element dyskryminacji (wyłączenie mężczyzn). Dodatkowo należy zauważyć, że oznacza to dla kobiet przedłużenie funkcjonowania mechanizmu dziedziczenia, który bezwzględnie wymaga rewizji.

Zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn

Należy zauważyć, że niższy wiek emerytalny kobiet już przestał być przywilejem a stał się elementem dyskryminującym. Jednak przykład ten pokazuje jak niewielkie jest zrozumienie argumentów ekonomicznych w społeczeństwie jak częsta wada krótkowzroczności wśród polityków. pozostaje mieć nadzieję, że system emerytalny szybko wymusi zmianę zachowań i postaw.

System powinien obejmować wszystkich pracowników, zatrudnionych we wszystkich sektorach

W Polsce początkowo udało się włączyć do systemu powszechnego służby mundurowe, jednak dość szybko powrócono do przywilejów branżowych. Rozumiejąc specjalne znaczenie służb mundurowych należy się kategorycznie sprzeciwić rekompensowaniu niewielkiej płacy przywilejami emerytalnymi. Rozwiązanie takie jest krzywdzące dla samych zainteresowanych i niekorzystne dla finansów publicznych.

Konieczna jest reforma systemu rentowego, który obecnie jest za drogi

Najważniejszym zagadnieniem jest obniżenie świadczeń i dostosowanie ich do poziomu systemu emerytalnego, ale równie istotne jest stworzenie systemowych zachęt i rozwiązań skracających okres niezdolności do pracy, zwiększających znaczenie i skuteczność rehabilitacji. Jednak przykłady międzynarodowe pokazują, że okresowo wymagane są systemowe rewizje, które ogranicza zjawisko wykorzystywania systemu rentowego.

Reforma systemu ochrony zdrowia

System ochrony zdrowia ma bezpośredni i pośredni wpływ na system emerytalny. W okresie pobierania emerytury koszty ochrony zdrowia znacząco rosną. W tym kontekście szczególnie ważne jest wyodrębnienie w ramach ryzyka starości potrzeby zastąpienia przychodów z pracy i zapewnienia opieki w przypadku wystąpienia problemów z wykonywaniem czynności dnia codziennego. System ochrony zdrowia spełnia istotną rolę w zapewnieniu opieki osobom niesamodzielnym, wydaje się jednak, że w Polsce istnieje tutaj duży potencjał dla działań reformatorskich. Z perspektywy makroekonomicznej należy zauważyć, że wydatki na zdrowie stanowią istotną część wydatków publicznych, których racjonalizacja pozytywnie wpływa na koniunkturę gospodarczą i wyższa stopę zwrotu.

Umożliwienie OFE finansowania inwestycji infrastrukturalnych

Inwestycje infrastrukturalne odpowiadają horyzontowi czasowemu inwestycji otwartych funduszy emerytalnych, dlatego mogą one stanowić ważne uzupełnienie portfela inwestycyjnego. Wydaje się jednak, że z kilku powodów jest tutaj zalecana duża ostrożność. Po pierwsze duże inwestycje infrastrukturalne wiążą się z udziałem państwa, co może rodzić problemy natury politycznej i budzi wątpliwości związane z efektywnością takich inwestycji. Po drugie istnieją problemy z wyceną opłacalności takich inwestycji i jak również z ich bieżącą wyceną. Po trzecie mogą wystąpić trudności z określeniem na ile takie inwestycje są zgodne z interesem członków otwartego funduszu emerytalnego, oceny dokonywanej przez nadzór. Po czwarte inwestycje w konkretne projekty infrastrukturalne są odmienne od tego, czym zwykli się zajmować zarządzający otwartymi funduszami emerytalnymi.

Kluczem do reformy systemu emerytalnego jest edukacja społeczeństwa

W Polsce w trakcie wdrażania reformy emerytalnej na pewno osiągnięto identyfikację z środkami zgromadzonymi w II filarze, głównie poprzez wprowadzenie mechanizmu dziedziczenia, czasami nawet zbyt dużą biorąc po uwagę trudności z wytłumaczeniem niemożności kontynuowania dziedziczenia w momencie wypłaty świadczenia dożywotniego. Natomiast występowanie wielu problemów nękających polski system emerytalny można by ograniczyć dzięki zwiększonej świadomości społeczeństwa, np.:

• kierunki transferów członków między otwartymi funduszami emerytalnymi;
• bardzo mała wielkość oszczędności w ramach III filara;
• przyzwolenie społeczne na wcześniejsze emerytury.

W przyszłości ważny będzie sposób korzystania z minimalnego wieku emerytalnego oraz świadomość wyborów politycznych na gospodarkę i przełożenie koniunktury na wysokość emerytur.

10 przykazań z pewnością dotknęło czułych punktów systemu emerytalnego w Polsce, choć nie tylko, bo również system ochrony zdrowia i system rentowy. Wydaje się, że powinny się stać tematem głębszej refleksji, szczególnie przed zapowiadanymi zmianami w II filarze.

Szczególnie inspirujące są elementy dotyczące relacji miedzy częścią repartycyjną i kapitałową. Wydaje się, że w tym zakresie należy uważnie analizować trendy opłacalności dla przyszłych emerytów wspomnianych rozwiązań i nie traktować obecnych proporcji jako niezmiennych. Aczkolwiek wszelkie zmiany powinny być poprzedzone drobiazgową i wszechstronną analizą efektów, aby zapewnić wyższy poziom świadczeń przy akceptowalnym poziomie ryzyka.

Kolejnym ważnym zagadnieniem są możliwości inwestycyjne OFE oraz polityka inwestycyjna w kontekście oceny wyników i istniejących gwarancji, również w obszarze inwestycji zagranicznych. Niezbędne są w tym zakresie posunięcia zwiększające dywersyfikację oraz wprowadzające zachęty do optymalizacji strategii inwestycyjnej z punktu widzenia wyników i ryzyka.

Sposób wypłat jest niezwykle istotny dla kapitałowych systemów emerytalnych dlatego rozstrzygnięcia w tym obszarze są niezbędne dla pełnej oceny II filara. Zaproponowane przez rząd rozwiązania są przykładem trudnego kompromisu, którego ostateczny kształt może budzi kontrowersje, np. udział w zyskach a zachowanie wartości nabywczej emerytury.

Pozostałe propozycje mniej lub bardziej bezpośrednio dotyczące systemu emerytalnego mają na celu zwiększenie jego efektywności lub generalnie modernizację systemu zabezpieczenia społecznego. Na szczególną uwagę zasługuje podkreślenie w ostatnim punkcie roli i znaczenia edukacji społeczeństwa. Zwiększenie świadomości ekonomicznej ludności jest bez wątpienia niezbędnym warunkiem powodzenia reformy emerytalnej.

dr Marcin Kawiński, Szkoła Główna Handlowa

Summary of the article

„10 precepts" for Polish pension scheme: evaluation attempt

Jose Pinera during his last visit in Poland presented "10 precepts" for Polish pension scheme. As Mr Pinera, a well known pension expert, was a pioneer of fully funded scheme in South America and main reformer of Chilean pension system, his advice are worth analyzing. The aim of this paper is to refine "10 precepts" and to find out its appropriateness for Polish situation. Not all of the "precepts" are of the same importance or directly connected with pension system, but all of them should take into consideration while reforming our reformed pension scheme. Pinera's "precepts" are quite general statements and should be interpreted within Polish framework and circumstances.

[1] W trakcie spotkania Jose Pinera zasugerował nawet, aby z czasem zrezygnować z części repartycyjnej.

[2] D. Cohen, Kłopoty dobrobytu, Wydawnictwo Znak, Kraków 1998, s. 31-32.

[3] Obserwując przepływy można wręcz zauważyć, że wraz ze wzrostem udziału instrumentów dłużnych państwa z systemu kapitałowego tworzy się de facto system repartycyjny, tylko o bardziej skomplikowanym i droższym funkcjonowaniu.

[4] W tym sporze widać dość wyraźnie powiększanie obszaru wpływu Komisji Europejskiej na politykę społeczną, mimo formalnego uznania tego obszaru za domenę działań krajów członkowskich.