1. Wprowadzenie

Od wielu lat wśród państw członkowskich Unii Europejskiej trwa debata na temat wzmocnienia istniejącego systemu ochrony ubezpieczonych poprzez specjalnego typu fundusze gwarancyjne na wypadek niewypłacalności zakładów ubezpieczeń.

Doświadczenia ostatniego kryzysu finansowego dostarczyły nowych argumentów na rzecz potrzeby uporządkowania istniejącej sytuacji dla uniknięcia arbitrażu regulacyjnego, a także wzmocnienia poczucia bezpieczeństwa konsumenckiego. Nawet bowiem ewentualna implementacja postanowień wzmacniających organy nadzoru, czy też wprowadzenie w życie zapisów dyrektywy Solvency II nie stanowi gwarancji „zero failure" (zero upadłości). Niewypłacalności zakładów ubezpieczeń w gospodarce rynkowej występowały niejednokrotnie w przeszłości, mają miejsce obecnie oraz będą zdarzać się także w przyszłości. Chodzi jednak o to, by przy zachowaniu reguł wolnego rynku, interesy osób korzystających z usług ubezpieczeniowych (w tym zwłaszcza konsumentów) były w takich sytuacjach możliwie najlepiej chronione zarówno w imię przestrzegania zasady realności ochrony ubezpieczeniowej jak również utrzymania zaufania publicznego będącego jednym z podstawowych warunków dla zachowania stabilności sektora.

W niniejszym artykule podjęto próbę dokonania diagnozy istniejącego stanu rzeczy w zakresie funduszy ochrony ubezpieczonych (FOU) w UE i możliwego w tym obszarze scenariusza rozwoju.

2. Regulacje wspólnotowe w zakresie funduszy ochrony ubezpieczonych

Obecnie reżim regulacyjny UE nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku tworzenia funduszy gwarancyjnych na wypadek niewypłacalności zakładów ubezpieczeń, pozostawiając te kwestie ich swobodnej decyzji[1]. W zależności więc od podejścia do problematyki ochrony  konsumentów oraz dotychczasowych doświadczeń w zakresie niewypłacalności ubezpieczycieli, ustawodawcy krajowi poszczególnych państw UE podejmowali decyzję o ustanowieniu, bądź też rezygnowali z powoływania do życia instytucji gwarancyjnych[2].

Nawet tak ważna dla zagadnienia niewypłacalności dyrektywa w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń (2001 / 17 / WE z dnia 19 marca 2001 r.) nie porusza istotnego zagadnienia, a mianowicie różnych warunków ochrony konsumenta (ubezpieczającego, ubezpieczonego, uposażonego) w poszczególnych państwach członkowskich UE, w tym również zagadnienia poziomu ochrony oferowanej przez instytucje gwarancyjne[3]. Generalnie dyrektywa przyczynia się do poprawy sytuacji wierzycieli z chwilą upadłości lub likwidacji zakładu ubezpieczeń oraz doprecyzowuje prawo krajowe jakiego państwa jest właściwe do prowadzenia postępowania likwidacyjnego. Tym niemniej, gdy ów zakład nie posiada wystarczających rezerw techniczno-ubezpieczeniowych lub kiedy występują roszczenia uprzywilejowane (np. ubezpieczenia społeczne, podatki itp.) - wówczas możliwa jest sytuacja wystąpienia braku środków na wypłacenie pieniędzy wszystkim wierzycielom. W takim przypadku pomóc może interwencja właściwego funduszu ochrony ubezpieczonych - o ile taka instytucja w danym państwie istnieje. Póki co nie jest to jednak powszechnie obowiązującym standardem.

3. Charakterystyka ogólna funduszy ochrony ubezpieczonych w państwach  członkowskich UE - stan obecny

Aktualnie fundusze ochrony ubezpieczonych istnieją w 14 państwach członkowskich UE. Różnią się one od siebie znacząco w aspektach organizacyjnych, operacyjnych i funkcjonalnych.

Można je podzielić na:

-  fundusze ogólne - zapewniające pokrycie roszczeń w związku z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w ubezpieczeniach na życie i ubezpieczeniach majątkowych;

-  fundusze dla ubezpieczeń na życie - zapewniające pokrycie roszczeń w związku z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w ubezpieczeniach na życie;

-  fundusze dla ubezpieczeń majątkowych - zapewniające pokrycie roszczeń
w związku z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w ubezpieczeniach majątkowych;

-  fundusze specjalistyczne - zapewniające pokrycie roszczeń w związku
z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w określonej, jednej grupie ubezpieczeń majątkowych[4].

Fundusze gwarancyjne o charakterze ogólnym funkcjonują w 6 państwach członkowskich UE: Hiszpanii, Łotwie, Malcie, Polsce, Rumunii oraz Wielkiej Brytanii. Mogą one obejmować ochroną wszystkie grupy ubezpieczeń z działu I i II (np. Hiszpania, Rumunia) lub też jedynie wybrane (np. Łotwa, Polska). Komentarza  wymaga fakt, że w Hiszpanii istnieje jedna instytucja - CCS (Konsorcjum Ubezpieczeń Odszkodowawczych) - zarządzająca jednym funduszem ogólnym oraz dwoma odrębnymi, oddzielnie finansowanymi funduszami specjalistycznymi (ds. OC podróżnych oraz OC myśliwych). Z tego też względu Hiszpanię należy traktować jako państwo, w którym funkcjonują fundusze specjalistyczne[5].

Fundusze gwarancyjne stricte dla ubezpieczeń na życie istnieją jedynie w 2 państwach członkowskich UE - Francji i Niemczech. Co prawda w tych krajach istnieją jeszcze instytucje gwarancyjne ds. niewypłacalności innych zakładów ubezpieczeń (odpowiednio majątkowych i zdrowotnych), tym niemniej francuski FGAP (Fundusz Gwarancyjny ds. Ubezpieczeń na Życie) i niemiecki Protektor stanowią całkowicie odrębne jednostki instytucjonalne, odrębnie zarządzane i finansowane.

Fundusze gwarancyjne zajmujące się natomiast wyłącznie ubezpieczeniami majątkowymi powołane zostały do życia w 3 państwach UE: w Danii, Francji i Irlandii.

Analogicznie jak przy funduszach ogólnych również zakres przedmiotowy pokrycia funduszy życiowych bądź majątkowych w zależności od państwa może być pełny (tj. obejmować wszystkie grupy ubezpieczeń w danym dziale) lub węższy.

W 6 państwach członkowskich (Belgia, Bułgaria, Finlandia, Hiszpania, Niemcy, Włochy) ustanowiono z kolei specjalistyczne fundusze gwarancyjne dla wybranych grup ubezpieczeń majątkowych. W zależności od państwa obejmują one pokryciem różne grupy ubezpieczeń, a także różna może być ich liczba. Zazwyczaj są one całkowicie odrębnymi podmiotami, jakkolwiek np. w Hiszpanii zarządza nimi ta sama instytucja (Konsorcjum Ubezpieczeń Odszkodowawczych), która administruje również funduszem ogólnym dla ubezpieczeń majątkowych i życiowych.

Ponadto należy zaważyć, że w kilku państwach UE działają instytucje, które również posiadają pewne uprawnienia w zakresie ochrony ubezpieczonych, jakkolwiek istnieją wątpliwości czy można je traktować jako FOU. Przykładem takiej instytucji jest  Mechanizm Wczesnej Interwencji dla Zakładów Ubezpieczeń na Życie w Holandii -  EIALA, któremu przyznano prerogatywy umożliwiające mu wyprowadzenie zakładu ubezpieczeń na życie z trudnej sytuacji finansowej i zapewnienie kontynuacji umów ubezpieczenia znajdujących się w jego portfelu. EIALA przystępuje wszakże do działania jedynie w sytuacji, gdy jest jeszcze szansa na  uratowanie zakładu, przez co rozumie się wystarczające aktywa „chorego" zakładu na pokrycie rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Tym samym nie można tu jeszcze mówić o niewypłacalności zakładu, a kroki podejmowane przez EIALA określane są mianem prewencyjnych. Interwencje EIALA mogą mieć dwojaki charakter: albo mają postać umów reasekuracyjnych ze specjalnym podmiotem tworzonym przez Holenderskie Stowarzyszenie Ubezpieczeniowe albo polegają na przeniesieniu portfela zagrożonego zakładu do tego specjalnego podmiotu, który w dalszym etapie podejmuje próbę znalezienia dla niego innego zakładu ubezpieczeń na życie[6].

Odnosząc się do zagadnienia podstawy prawnej funkcjonowania instytucji gwarancyjnych w zasadzie można stwierdzić, iż wszystkie fundusze ochrony ubezpieczonych działają na mocy ustawy, przy czym jedynie niektóre z nich posiadają własną, oddzielną ustawę (np. Dania - ustawa o FOU dla zakładów ubezpieczeń majątkowych). Zdecydowana większość instytucji gwarancyjnych funkcjonuje w oparciu o wybrane przepisy ustaw o charakterze ogólno-ubezpieczeniowym lub nawet ogólno-finansowym (np. na Łotwie - ustawa o zakładach ubezpieczeń i nadzorze nad ich działalnością ubezpieczeniową, na Malcie - ustawa o działalności ubezpieczeniowej, czy też w Wielkiej Brytanii - ustawa o usługach i rynkach finansowych).

            Jednocześnie działalność funduszy przeważnie kontrolowana jest przez nadzór. Na 14 państw członkowskich w 9 z nich instytucjami nadzorującymi właściwe wypełnianie zadań przez FOU są krajowe organy nadzoru ubezpieczeniowego lub finansowego (Belgia, Dania, Francja, Irlandia, Łotwa, Malta, Niemcy, Rumunia, Wielka Brytania). Nieliczne wyjątki jak włoski Consap oraz specjalne fińskie FOU (ds. ubezpieczenia od nieszczęśliwych wypadków przy pracy oraz ubezpieczenia pacjentów od błędów w sztuce lekarskiej) podlegają nadzorowi odpowiednio: Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego (Włochy) oraz Ministerstwa ds. Społecznych i Zdrowia (Finlandia). W Polsce nadzór nad działalnością Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (UFG) sprawuje natomiast Minister Finansów[7].

Odrębne zagadnienie - zasada terytorialności (regulująca kwestię członkostwa zakładów ubezpieczeń w funduszach ochrony ubezpieczonych), jest skorelowana z zakresem ochrony gwarantowanej przez dany FOU (np. w przypadku specjalnego hiszpańskiego i włoskiego FOU ds. OC myśliwych ich członkami obowiązkowo stają się zakłady ubezpieczeń prowadzące na terytorium tych państw działalność w ramach ubezpieczenia OC myśliwych). Wyróżniamy tu:

-  model państwa pochodzenia;

-  model państwa goszczącego, bądź

-  model mieszany[8].

Członkostwo oparte na modelu państwa pochodzenia (tzw. home member state principle) polega na objęciu obowiązkiem partycypowania i finansowania FOU przez zakłady ubezpieczeń, które spełniają dwa kryteria: posiadają centralę na terytorium tego państwa, w którym istnieje stosowny fundusz oraz świadczą usługi w tych grupach ubezpieczeń, które obejmuje on ochroną na wypadek wystąpienia niewypłacalności zakładu ubezpieczeń. Innymi słowy, przy zastosowaniu tego podejścia punktem wyjścia jest państwo właściwe dla siedziby głównej danego zakładu ubezpieczeń, nie zaś forma prawna prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności. Przykładowo w Danii do Funduszu Gwarancyjnego dla zakładów ubezpieczeń majątkowych obowiązek członkostwa w instytucji gwarancyjnej spoczywa na zakładach ubezpieczeń, które otrzymały zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach ubezpieczeń majątkowych od Duńskiej Komisji Nadzoru Finansowego. Zgodnie z zasadą państwa członkowskiego pochodzenia, również oddziały zagraniczne duńskich zakładów ubezpieczeń majątkowych ustanowione w innych państwach członkowskich UE objęte są ochroną duńskiego FOU na wypadek niewypłacalności, bez względu na umiejscowienie ryzyka.

W FOU, w których funkcjonuje model zasady państwa goszczącego (tzw. host member state principle), członkostwo zakładów ubezpieczeń, związane jest z kolei ściśle z prowadzeniem działalności na terytorium tego państwa. Tym samym, w myśl klasycznego modelu państwa goszczącego, właściwe krajowe zakłady ubezpieczeń, jak również zakłady z centralą spoza UE oraz zakłady z siedzibą główną umiejscowioną w innych państwach UE lecz działające na terytorium tego państwa poprzez oddział (swoboda osiedlania się) lub w drodze transgranicznego świadczenia usług (swoboda świadczenia usług) - mają obowiązek posiadania statusu członka i finansowania FOU funkcjonującego w państwie, w którym prowadzą działalność ubezpieczeniową. Stąd też tego rodzaju FOU nie gwarantują ochrony, ani nie wymagają członkostwa od oddziałów ani dla transgranicznej działalności krajowych zakładów ubezpieczeń w innych państwach członkowskich. W tym przypadku nie jest bowiem spełnione kryterium prowadzenia działalności w granicach państwa, w którym ów fundusz ochrony ubezpieczonych został powołany do życia, lecz działają one poza jego granicami. W uproszczeniu, przy obowiązującym tego rodzaju modelu członkostwa w danym państwie, nieistotne jest państwo właściwe dla siedziby głównej zakładu, lecz państwo, na terytorium którego ów zakład (bez względu na postać prawną) prowadzi działalność. Przykładem instytucji, w której obowiązuje model państwa goszczącego jest choćby polski UFG.

Istnieje także trzecia grupa Funduszy, w których funkcjonuje model mieszany - państwa pochodzenia oraz państwa goszczącego. Przykładowo w Hiszpanii, Irlandii i na Łotwie, tamtejsze FOU gwarantują ochronę na wypadek wystąpienia niewypłacalności zakładu w oparciu o zasadę państwa pochodzenia, natomiast przy ich finansowaniu stosowana jest zasada państwa goszczącego. W praktyce oznacza to, że w kwestii ochrony ubezpieczonych, irlandzki FOU dla ubezpieczeń majątkowych interweniuje tylko w sytuacji niewypłacalności krajowego majątkowego zakładu ubezpieczeń nawet jeśli działa on poprzez oddział w innym państwie członkowskim UE, zaś niewypłacalność w Irlandii oddziałów majątkowych zakładów ubezpieczeń posiadających siedzibę główną w innym państwie Wspólnoty, nie skutkuje żadnymi działaniami z jego strony[9]. Niezależnie od tego oddziały zakładów z centralą w innym państwie UE są zobowiązane partycypować w finansowaniu irlandzkiego FOU w związku z zaistnieniem potencjalnej niewypłacalności krajowego zakładu majątkowego.

Istotnym zagadnieniem różnicującym funkcjonowanie FOU w poszczególnych państwach członkowskich UE pozostaje moment i forma podejmowania interwencji przez dany FOU.

Należy zauważyć, iż w większości państw UE, punktem wyjściowym dla wszczęcia interwencji Funduszu, pozostaje ogłoszenie niewypłacalności przez właściwy organ nadzoru. Tak jest m.in. w Belgii, Francji, Hiszpanii, Niemczech, Rumunii, Wielkiej Brytanii oraz we Włoszech. W Polsce, UFG podejmuje działania albo wskutek ogłoszenia upadłości zakładu przez sąd okręgowy właściwy dla siedziby tego zakładu, bądź też zarządzenia likwidacji przymusowej przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Forma interwencji FOU, zasadniczo rzecz biorąc, może mieć postać bezpośrednich wypłat odszkodowań i / lub świadczeń na rzecz uprawnionych osób zgłaszających roszczenia (ubezpieczonych, ubezpieczających, beneficjentów, pełnomocników itp.), bądź kontynuacji umów ubezpieczenia.

Instytucjami gwarancyjnymi pełniącymi funkcję skrzynek płatniczych (tzw. pay box), zaspakajających uzasadnione roszczenia w związku z wystąpieniem niewypłacalności właściwego zakładu ubezpieczeń są FOU w Danii, na Łotwie, Malcie, w Rumunii oraz we Włoszech[10].

Z kolei do FOU posiadających uprawnienia wyłącznie w zakresie gwarantowania przedłużania zawartych uprzednio z niewypłacalnym zakładem umów ubezpieczenia (tzw. risk-minimizers) należą Protektor (zarządzający Funduszem Gwarancyjnym dla Zakładów Ubezpieczeń na Życie) oraz Medicator (zarządzający Funduszem Gwarancyjnym dla Prywatnych Zakładów Ubezpieczeń Zdrowotnych) działające w Niemczech. Tego rodzaju fundusze nie są więc szczególnie rozpowszechnione w granicach UE.

Znacznie częściej spotyka się FOU wyposażone zarówno w prerogatywy typu pay-box jak i risk minimizers. Takie mechanizmy podejmowanych działań przewidziano dla FOU we Francji, Hiszpanii, Polsce czy w Wielkiej Brytanii.

Odrębnym, niezwykle ważnym zagadnieniem, któremu należy poświęcić kilka słów komentarza, pozostaje kwestia finansowania instytucji gwarancyjnych. Analiza źródeł finansowania FOU pozwala wysunąć wniosek, iż bez względu na różnice między instytucjami gwarancyjnymi w tym obszarze, jedna kategoria dochodów instytucji gwarancyjnych jest wspólna dla FOU we wszystkich państwach, w których one funkcjonują. Są to składki członkowskie właściwych zakładów ubezpieczeń. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż stanowią one główne źródło zasilania funduszy, jak również wiążą się z drażliwym tematem - poziomem obciążenia ubezpieczycieli. Przy omawianiu tej kategorii źródeł finansowania należy zwrócić szczególną uwagę na to:

a)      czy mają one charakter finansowania ex ante czy ex post;

b)       jaka jest ich podstawa obliczania oraz

c)      czy zastosowany został (a jeśli tak to jaki) górny roczny limit pobieranej kwoty.

Ad. a) Odnosząc się do kwestii charakteru finansowania, jeśli chodzi o państwa UE najczęściej stosowaną metodą jest mieszana metoda: ex ante (polegająca na wpłacaniu przez zakłady stałych składek członkowskich bez względu na sytuację rynkową) i ex post (polegającą na wpłacaniu przez zakłady składek członkowskich już po fakcie wystąpienia niewypłacalności określonego zakładu)[11]. Innymi słowy, tego rodzaju Fundusze zasilane są co roku składkami członkowskimi na określonym poziomie wraz z możliwością uzyskania dodatkowych wpłat od zakładów - członków, gdyby dotychczasowe zebrane środki finansowe okazały się niewystarczające. W taki sposób zorganizowany jest mechanizm składki członkowskiej w Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, na Malcie oraz niemieckiego funduszu gwarancyjnego dla ubezpieczeń na życie. Dzięki temu, z jednej strony instytucje gwarancyjne mogą stale gromadzić środki finansowe i tworzyć swego rodzaju rezerwy na ewentualne przyszłe zobowiązania potrzebne do zagwarantowania kontynuacji umów ubezpieczenia i / lub zaspakajania roszczeń, z drugiej strony, gdyby bufor ten okazał się niewystarczający w stosunku do rozmiarów potencjalnej niewypłacalności w sektorze, wówczas zawsze pozostaje opcja dodatkowego obciążenia właściwych zakładów.

W Polsce, jak wiadomo, można również mówić o stosowaniu mechanizmu mieszanej składki ex ante i ex post. Składkę typu ex ante wnoszą wszystkie zakłady, które faktycznie prowadzą działalność ubezpieczeniową z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz OC rolników. Natomiast rozwiązanie składki ex post przewidziane jest wobec zakładów działu I, jak również świadczących usługi w grupach ubezpieczeń określonych w art. 4 pkt 3-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK.

Z kolei w innych państwach, w tym m.in. na Łotwie, w Rumunii, czy też we Włoszech - FOU finansowane są wyłącznie w trybie ex ante. Nie przewiduje się możliwości pobrania dodatkowych składek od zakładów - członków, nawet gdyby na rachunku (lub rachunkach) tych Funduszy środki uzyskane w drodze bazowej składki członkowskiej okazały się niewystarczające do właściwego funkcjonowania danego Funduszu. Zaletą finansowania ex ante, poza samym faktem posiadania przez instytucję gwarancyjną przynajmniej części kapitału na ewentualne potrzeby gwarancyjne, jest możliwość szybkiego rozpoczęcia interwencji przez dany FOU, bez konieczności oczekiwania na zebranie składki, jak to ma miejsce w przypadku Funduszy finansowanych w trybie ex post. Ponadto zakłady ubezpieczeń zobligowane do partycypowania w kosztach takiej instytucji gwarancyjnej już zawczasu posiadają informację jaką muszą utworzyć rezerwę na rzecz stosownego FOU. Z drugiej strony, mechanizm finansowania ex ante powoduje stałe obciążenie sektora ubezpieczeń oraz konieczność administrowania i inwestowania zasobami finansowymi FOU w bezpieczne instrumenty finansowe, które w miarę możliwości powinny przynosić zysk.

Najrzadziej stosuje się wnoszenie składki członkowskiej w drodze klasycznego
mechanizmu ex post. Jedynie w Irlandii, Finlandii oraz Wielkiej Brytanii, tamtejsze FOU otrzymują środki od właściwych zakładów ubezpieczeń z chwilą wystąpienia niewypłacalności stosownego zakładu[12]. Dzięki takiemu rozwiązaniu, koszty administracyjne i operacyjne Funduszy, gdy sytuacja na rynkach pozostaje stabilna, nie stanowią obciążenia dla sektora ubezpieczeń, jakkolwiek mogą się one diametralnie zwiększyć w obliczu turbulencji na rynku (rozumianych jako występowanie przypadków niewypłacalności zakładów ubezpieczeń).

Ad. b) W zakresie sposobu obliczania składek członkowskich, zasadniczo wyróżnia się 3 sposoby obliczania składek na rzecz FOU:

• według udziału zakładów w rynku (przeważnie składka przypisana brutto lub netto);
• według rezerw techniczno-ubezpieczeniowych oraz
• stosownie do liczby polis.

W zasadzie trudno jednoznacznie stwierdzić, która z wymienionych powyżej metod jest najpowszechniej stosowana, jako że istnieje szereg Funduszy, gdzie stosuje się jedną z wyżej określonych metod, ale zmodyfikowaną w taki sposób, że mechanizm obliczania składki posiada indywidualne cechy charakterystyczne dla danej instytucji gwarancyjnej. Przykładowo w fińskim FOU dla obowiązkowego ubezpieczenia od nieszczęśliwych wypadków przy pracy, składki typu ex post nakładane są na podstawie składki przypisanej brutto zebranej przez zakłady ubezpieczeń w ramach tej grupy ubezpieczenia, natomiast w trybie ex ante (składka członkostwa może mieć charakter mieszany, gdy środki uzyskane drogą składki regularnej okażą się niewystarczające) fińskie zakłady ubezpieczeń oraz zakłady z centralą poza UE mogą wnieść składkę maksymalnie do wysokości 4% uzyskanej przez nie w tym zakresie składki przypisanej brutto, przy czym zarazem nie może to przekraczać poziomu 3% ich rezerw techniczno-ubezpieczeniowych.

Do państw członkowskich, w których finansowanie funduszy ochrony ubezpieczonych odbywa się na podstawie klasycznej „czystej" składki przypisanej brutto należą: Łotwa, Malta, Polska oraz Rumunia, a na podstawie składki przypisanej netto - Wielka Brytania i Włochy, zaś składki całkowitej - Hiszpania oraz Irlandia.

Inną wyróżnianą metodą kalkulacji składki członkowskiej stosowaną w niektórych funduszach ochrony ubezpieczonych jest określanie składki w oparciu o proporcjonalny udział zakładów w objętych potencjalną ochroną instytucji gwarancyjnej rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Przykładowo, w Niemczech członkowie Protektora AG przekazują środki finansowe w wysokości 0,02% rezerw netto rocznie z tytułu ubezpieczeń na życie, do momentu, w którym składka członkowska osiągnie równowartość 0,1% ich rezerw netto (w 2008 r. była to kwota 680 mln euro)[13].

Specyficzne uregulowania dotyczące kalkulacji należnej składki członkowskiej na rzecz FOU funkcjonują w Danii. Tu bowiem jest ona wyliczana na podstawie liczby polis wystawionych we właściwych grupach ubezpieczeń przez majątkowe zakłady ubezpieczeń. W praktyce, kwota składki ustalana jest raz do roku przez tamtejszy organ nadzoru, który określa poziom stawki. Przykładowo - w 2006 r. od każdej polisy majątkowej na rzecz duńskiego Funduszu Gwarancyjnego dla Zakładów Ubezpieczeń Majątkowych ubezpieczyciele odprowadzali 10 koron duńskich (ok. 1,34 euro)[14].

Ad. c) Fakt ustalenia składek członkowskich aktualnie obowiązujących na rzecz poszczególnych Funduszy Ochrony Ubezpieczonych nie oznacza, że są to wielkości graniczne. Górne limity składek członkowskich przeważnie są skorelowane z metodami kalkulacji składek stosowanymi w przypadkach poszczególnych FOU. Np. w Rumunii składka w 2006 r. wynosiła odpowiednio 0,3% i 0,8% uzyskanej przez zakłady życiowe i majątkowe składki brutto, podczas gdy górny roczny limit składki w obydwu przypadkach wynosi 10% składki brutto. Spotyka się wszakże również wyjątki od tej zasady. Przykładowo, w odniesieniu do francuskiego Funduszu Gwarancyjnego ds. Obowiązkowych Ubezpieczeń Majątkowych - FGAO, jakkolwiek aktualna składka zakładów na rzecz FGAO wynosi 1% z tytułu składki uzyskanej przez te zakłady w ramach ubezpieczeń obowiązkowych, to dopuszczalny roczny limit interwencji tej instytucji gwarancyjnej kształtuje się na poziomie 700 mln euro. W Danii natomiast, co prawda składka członkowska ustalana jest stosownie do liczby polis majątkowych wystawionych przez rynek, ale kwota całkowitej składki na rzecz FOU wnoszonej przez zakłady nie może przekroczyć w skali roku uzyskanej przez nie 0,5% składki przypisanej brutto z właściwych grup ubezpieczeń majątkowych. Należy przy tym uwzględnić fakt, iż wpłata środków zostaje przerwana z chwilą zgromadzenia na rachunku FOU równowartości ok. 40 mln euro. Niekiedy zasady ustalania maksymalnych rocznych limitów dla zakładów ubezpieczeń nie są w ogóle uregulowane. Tak jest m.in. w przypadku FOU w Belgii, Hiszpanii, na Malcie czy w Polsce.                         

4. Fundusze ochrony ubezpieczonych w UE - co dalej?

Prace nad harmonizacją przepisów wspólnotowych w zakresie funduszy ochrony ubezpieczonych (tzw. insurance guarantee schemes) zostały rozpoczęte w końcu 2001 r.[15] Po kilku latach prowadzonej dyskusji między różnymi uczestnikami, Komisja Europejska przygotowała projekt dyrektywy w tej sprawie[16]. Do najważniejszych jego założeń należały: obowiązkowe funkcjonowanie w każdym państwie członkowskim instytucji gwarancyjnych na wypadek niewypłacalności zakładu ubezpieczeń, brak możliwości prowadzenia działalności ubezpieczeniowej w granicach UE przez jakikolwiek zakład bez przynależności do właściwego FOU, przyjęcie zasady państwa pochodzenia w kontekście członkostwa zakładu (i finalnej odpowiedzialności finansowej FOU), określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego gwarantowanej ochrony oraz limitów gwarantowanej ochrony. Było to zgodne z postulatami Polski, jakkolwiek należy mieć na uwadze, że pomiędzy poszczególnymi instytucjami krajowymi występowały w tym względzie różnice. O ile poglądy przedstawicieli Ministerstwa Finansów, organu nadzoru oraz UFG były zbieżne z propozycjami założonymi powyżej, o tyle ubezpieczyciele krajowi nie byli do końca przekonani o ich słuszności. Zresztą w ogóle środowisko zakładów ubezpieczeń w UE, poprzez narodowe stowarzyszenia branżowe oraz za pośrednictwem CEA prezentowało wstrzemięźliwą postawę wobec koncepcji Komisji Europejskiej, wskazując na groźbę wystąpienia hazardu moralnego klientów, czy też nadmiernego obciążenia dodatkowymi kosztami zakładów w związku z ewentualnym wprowadzeniem FOU w każdym państwie UE i nałożeniem na nie obowiązku finansowania tych instytucji. W połowie 2006 r. dyrektywa była o krok od uchwalenia przez Parlament Europejski, jednakże Komisja Europejska uznała argumenty różnych państw i instytucji, że przesłanki do podjęcia takiej decyzji nie zostały jeszcze dogłębnie przeanalizowane. Zlecono więc w trybie konkursowym wykonanie kompleksowego studium, które stało się podstawą do wznowienia dyskusji w roku 2008[17].  Kryzys finansowy i zachwianie wypłacalnością szeregu zakładów ubezpieczeń (m.in. AIG, ING, Aegon, Fortis) spowodowały, że prace nad zagadnieniem funduszy ochrony ubezpieczonych nabrały w roku 2009 wyraźnego przyspieszenia, czego dowodem stały się rekomendacje 5 i 14 w raporcie Grupy de Larosiere z lutego 2009 r. zawierające wyraźne wskazania dla konieczności ustanowienia właściwie funkcjonujących FOU w każdym państwie członkowskim[18]. W kwietniu 2009 r. Komisja zapowiedziała, że do końca 2009 r. zapozna się z dorobkiem prac Grupy roboczej ds. FOU, raportu Oxera oraz wyników publicznych konsultacji i zaproponuje odpowiednie rozwiązania prawne w postaci Białej Księgi[19]. W chwili obecnej wiadomo już, że wspomnianego terminu nie udało się dotrzymać i nieoficjalnie wiadomo, że publikacja Białej Księgi powinna ostatecznie nastąpić do końca 2010 r. Jest to w pewnej mierze związane z koniecznością koordynacji poczynań z sektorem bankowym w obszarze systemów gwarantowania depozytów.

Jak zostało wskazane powyżej, po ogłoszeniu raportu Oxera i publicznym przesłuchaniu w Brukseli (Public hearing), na przestrzeni ostatnich 2 lat Komisja Europejska zintensyfikowała swoje działania w tym zakresie, poprzez przeprowadzenie zakrojonych na szeroką skalę konsultacji i spotkań sondujących gotowość poszczególnych uczestników prac nad dyrektywą wobec proponowanych przez Komisję różnych wariantów organizacji wspólnotowego systemu funduszy ochrony ubezpieczonych[20]. Jest to o tyle istotne, iż wyrażane opinie powinny przynajmniej w jakiejś części stać się swoistym azymutem dla unijnego ustawodawcy w zakresie kierunku kształtu przyszłego projektu dyrektywy w sprawie FOU. Odpowiedzi instytucji biorących udział w tym procesie (stakeholders) można podzielić na 3 grupy:

-  opowiadające się za uregulowaniem określonych zagadnień na poziomie wspólnotowym;

-  opowiadające się za uregulowaniem określonych zagadnień na poziomie krajowym państw członkowskich oraz

-  całkowicie odrzucające niektóre rozwiązania przedkładane przez Komisję Europejską.

Zasadniczo, większość uczestników konsultacji uznała, że przyszła dyrektywa w sprawie funduszy ochrony ubezpieczonych, w oparciu o zasadę minimalnej harmonizacji, powinna regulować m.in. takie zagadnienia jak: określenie zasady terytorialności (tj. zasady członkostwa zakładów ubezpieczeń w funduszach gwarancyjnych i związanej z tym finalnej odpowiedzialności finansowej właściwego funduszu), ustalenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu ochrony gwarantowanej przez FOU, ustanowienie maksymalnych limitów kwotowych i procentowych odpowiedzialności odszkodowawczej funduszy, określenie limitu czasowego zaspokajania przez nie roszczeń, czy też wprowadzenie zakazu reklamowania FOU[21]. Postulaty te zgłaszały m.in. takie organizacje jak: CEA, AMICE (Stowarzyszenie TUW-ów), EFRP (Europejska Federacja ds. Zabezpieczenia Emerytalnego) oraz do pewnego stopnia FIN-USE (Forum Użytkowników Usług Finansowych) i CEIOPS. Podobne zdanie wyrażali również w różnych gremiach przedstawiciele polskich instytucji (m.in. Ministerstwa Finansów, Komisji Nadzoru Finansowego oraz Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego).

W niektórych kwestiach już obecnie panuje niemal pełna zgoda co do bardziej szczegółowych, potencjalnych zapisów ewentualnej przyszłej dyrektywy. Taka sytuacja występuje choćby w przypadku zasady terytorialności, gdzie zdecydowana większość organizacji preferuje model państwa pochodzenia, argumentując to istniejącym w ramach UE porządkiem prawnym na jednolitym rynku finansowym (w tym ubezpieczeniowym)[22]. Tym samym, w myśl takiej konstrukcji - Funduszem Ochrony Ubezpieczonych ostatecznie odpowiedzialnym z tytułu potencjalnej niewypłacalności zakładu ubezpieczeń, byłby zawsze Fundusz umiejscowiony w państwie członkowskim, w którym mieści się siedziba główna tego zakładu. Dotyczyłoby to także tych okoliczności, w których chodziłoby o roszczenia wynikające z umów ubezpieczenia zawartych poprzez oddział (freedom of establishment) lub transgranicznie (freedom of services)[23].

Z kolei problem charakteru instytucji gwarancyjnej (publiczna czy prywatna), zarządzania nią, sposobu finansowania (składki członkowskie typu ex ante, ex post, czy też mieszane) oraz posiadanych przez nią prerogatyw (wyłącznie typu pay box, czy także risk minimizers) w opinii większości instytucji, powinien podlegać swobodnej decyzji ustawodawcy krajowego. Ponadto, mając na uwadze wspomnianą wyżej zasadę minimalnej harmonizacji, każde państwo będzie mogło zaproponować w danej kwestii wyższe standardy, aniżeli będzie przewidywać to ewentualna dyrektywa w sprawie FOU (np. w obszarze kwotowych limitów ochrony Funduszy, czy też szerszego pokrycia podmiotowego obejmującego także roszczenia osób prawnych).

Przykładem propozycji Komisji, która nie uzyskała natomiast żadnego poparcia wśród innych instytucji był pomysł powołania do życia jednego unijnego Funduszu Ochrony Ubezpieczonych, który zastępowałby krajowe FOU (tzw. 28 reżim). W tym obszarze przeważały głosy o konieczności ustanowienia instytucji gwarancyjnych we wszystkich państwach członkowskich przy przestrzeganiu zasady minimalnej harmonizacji (takie zdanie prezentowały na forum m.in. CEA, AMICE, czy też Stowarzyszenie Niemieckich Banków).

5. Wnioski

W świetle informacji zaprezentowanych w artykule, zasadnym wydaje się przedstawienie wynikających z nich generalnych wniosków i spostrzeżeń.

            Po pierwsze, obecnie brak jest wspólnotowej regulacji zobowiązującej krajowych ustawodawców państw członkowskich do ustanawiania instytucji gwarancyjnych odpowiedzialnych za zaspokajanie uzasadnionych roszczeń ubezpieczonych (i innych osób uprawnionych) w związku z wystąpieniem niewypłacalności zakładu ubezpieczeń. We wspólnotowym porządku prawnym istnieje co prawda dyrektywa 2001 / 17 / WE z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń, lecz nie odnosi się ona w żaden sposób do zagadnienia instytucji Funduszy Ochrony Ubezpieczonych. Przyczynia się ona do poprawy sytuacji wierzycieli z chwilą upadłości lub likwidacji zakładu ubezpieczeń (m.in. poprzez doprecyzowanie właściwości prawa danego państwa do prowadzenia postępowania likwidacyjnego), tym niemniej nie chroni wierzycieli przed brakiem wystarczających rezerw techniczno-ubezpieczeniowych lub przed roszczeniami uprzywilejowanymi (np. ubezpieczenia społeczne, podatki itp.). W konsekwencji istnieje poważna luka regulacyjna skutkująca różną ochroną ubezpieczonych w poszczególnych państwach, jak również wobec sektorów bankowego i kapitałowego, w których funkcjonują od ponad dekady stosowne instytucje gwarancyjne chroniące interesy deponentów oraz inwestorów.

            Po drugie, podstawą prawną funkcjonowania większości instytucji gwarancyjnych są akty prawne w randze ustaw o charakterze ogólno-ubezpieczeniowym lub finansowym. Tylko niektóre z nich znajdują podstawę prawną w ustawie dotyczącą bezpośrednio ich samych.

            Po trzecie, w zdecydowanej większości państw członkowskich, działalność Funduszy podlega kontroli (nadzorowi) ze strony organu nadzoru ubezpieczeniowego lub finansowego (czasem zaś są nawet jego częścią), stosownie do  modelu nadzoru przyjętego w danym kraju. Nadal jednak ich działalność w sieci bezpieczeństwa nie jest przedmiotem koordynacji.

            Po czwarte, w świetle prowadzonej dyskusji bezsporne wydaje się powołanie do życia w każdym państwie UE na zasadzie obowiązkowości Funduszu Gwarancyjnego ds. Niewypłacalności Zakładów Życiowych. Ubezpieczenia na życie traktowane są bowiem w wielu krajach jako istotny element zabezpieczenia emerytalnego i w związku z tym ochrona tego rodzaju oszczędności dla większości państw wydaje się zasadna. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest również konkurencja międzysektorowa, zwłaszcza ze strony banków, w których fakt powszechnego istnienia obligatoryjnych funduszy gwarancji depozytów na wypadek niewypłacalności instytucji kredytowych może negatywnie wpływać na konkurencyjność ubezpieczeń na życie z uwagi na oszczędnościowy charakter inwestycji. W przypadku ubezpieczeń majątkowych, w opinii większości organizacji, potrzeba istnienia FOU nie jest już tak silna i w większym stopniu odnosi się do ubezpieczeń obowiązkowych, w tym zwłaszcza do ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej. Chodzi przede wszystkim o ochronę poszkodowanych i możliwość zapewnienia im szybkiej i prostej ścieżki zaspokojenia roszczeń. W przypadku innych ubezpieczeń obowiązkowych (o innym charakterze niż OC), przesłanką na rzecz funkcjonowania stosownej instytucji gwarancyjnej jest to, że osoby korzystające z usług ubezpieczeniowych są niejako zmuszone do zawarcia umowy ubezpieczenia i z tego powodu powinny podlegać szczególnej ochronie.

            Po piąte, należy przyjąć jednolite reguły dotyczące ochrony transgranicznej. W chwili obecnej bowiem na jednolitym rynku ubezpieczeniowym zakłady ubezpieczeń mogą prowadzić działalność w państwach UE w różnej formie (nawet bez fizycznej obecności). Konieczne jest również ustalenie kryteriów precyzujących, która instytucja gwarancyjna powinna być odpowiedzialna w związku z niewypłacalnościami zakładów. Wydaje się, że przeważy opcja państwa pochodzenia, co przenosiłoby ostateczną odpowiedzialność na właściwy FOU państwa członkowskiego umiejscowienia siedziby głównej niewypłacalnego ubezpieczyciela. Byłoby to zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym w ramach jednolitego rynku finansowego (w tym ubezpieczeniowego) oraz opartych na nich dyrektywach szczegółowych (jak choćby dyrektywy w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń). Tym niemniej, przekonanie o przyjęciu takiego podejścia nie dotyczy zakładów zależnych wchodzących w skład grup ubezpieczeniowych lub finansowych. Tu bardziej prawdopodobna jest decyzja ustawodawcy nakładająca ostateczną odpowiedzialność na instytucję gwarancyjną, lokowanej w państwie, na terytorium którego ów zakład zależny prowadzi działalność. Być może zresztą zagadnienie to nie zostanie w dyrektywie w ogóle poruszone.

            Po szóste, fundusze ochrony ubezpieczonych powinny przede wszystkim chronić najsłabsze strony kontraktu ubezpieczeniowego. Z tego też względu bezsporne wydaje się objęcie przez nie pokryciem uzasadnionych roszczeń osób fizycznych (konsumentów) i być może małych i średnich przedsiębiorstw (small business). Z całą pewnością natomiast regulacja wspólnotowa nie narzuci obligatoryjnego zaspokajania roszczeń większych osób prawnych - w tej sprawie panuje pełen consensus.

            Niezależnie od powyższego, trudno jednoznacznie przesądzać jakie propozycje w obszarze Funduszy Ochrony Ubezpieczonych zostaną sformułowane przez Komisję Europejską. Decydujące dla kształtu propozycji będzie to, czyj głos i w jakim stopniu został uwzględniony przez ustawodawcę wspólnotowego.

Dr Marek Monkiewicz, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny

Summary of the article

Funds for the protection of insured in the European Union- quo vadis?

            For many years there has been a debate among European Union's countries pertaining to enforcement of system of insured protection. This can be accomplished by introduction of

a specific type of guarantee funds assuring  protection against an insurer's insolvency.

Experience of the last financial crisis proved that there is a strong need to introduce some order as a  mean to avoid regulative arbitration and to strengthen the consumers' security. Even, potential implementation of resolutions strengthening the position of  supervisory bodies together with enforcement of  directive Solvency II, does not give so called "zero failure" guarantee.

            The author of this article attempts to diagnose the actual state of affair as far as the scope of insured protection (FOU) in the European Union is concerned taking into account also  chances for potential development in this area.

[1] W Polsce pierwszą instytucją gwarancyjną ustanowioną w celu zaspokajania roszczeń osób ubezpieczonych, uprawnionych oraz poszkodowanych w związku z niewypłacalnością zakładów ubezpieczeń był Fundusz Ochrony Ubezpieczonych powołany do życia ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. nr 59, poz. 344). Na mocy ustawy z dnia 8 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1995 r., nr 96, poz. 478), z dniem 1 stycznia 1996 r. został on zlikwidowany, a jego prawa i zobowiązania przejął Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Odtąd, aż do chwili obecnej jest on jedynym funduszem na wypadek niewypłacalności zakładów ubezpieczeń w Polsce. Ogólnie rzecz biorąc w latach 1990-2010 odnotowano 7 niewypłacalności zakładów, z czego pierwsza miała miejsce w 1993 r. (Westa S.A. i Westa Life S.A.), zaś ostatnia w roku 2000 (TUiR Gwarant S.A.). 

[2] Nieco inaczej w państwach członkowskich ukształtowała się praktyka dotycząca niewypłacalności zakładów prowadzących działalność w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Co prawda także i w tym obszarze brak jest regulacji wspólnotowych, tym niemniej w zdecydowanej większości państw, na skutek decyzji ustawodawców krajowych, odszkodowania i / lub świadczenia za szkody wyrządzone ruchem pojazdów ubezpieczonych w niewypłacalnych zakładach w chwili wystąpienia zdarzenia, są wypłacane  przez tzw. samochodowe fundusze gwarancyjne zwykle zaspokajające roszczenia, gdy sprawca zdarzenia był nieubezpieczony, bądź też niezidentyfikowany; http: // www.cobx.org.

[3] Dyrektywa 2001 / 17 / WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń.

[4] Insurance guarantee schemes in the EU. Comparative analysis of existing  schemes, analysis of problems and evaluation of options. Final report prepared for European Commission DG Internal Market and Services, Oxera, November 2007, s. 5-7.

[5] http: // www.consorseguros.es.

[6] Insurance guarantee schemes in the EU..., s. 8.

[7] Art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2003 r., nr 124, poz. 1152); dalej: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK.

[8] Insurance guarantee schemes in the EU..., s. 18-22 i 32-35.

[9] Jego ochroną objęci są zatem ubezpieczeni (i uprawnieni) w niewypłacalnych irlandzkich zakładach majątkowych prowadzących działalność w ramach swobody osiedlania się (freedom of establishment - FoE) poza Irlandią - w granicach UE. Nie zaspokaja on za to roszczeń osób ubezpieczonych i uprawnionych w sytuacjach, gdy dochodzi do niewypłacalności w Irlandii zakładu majątkowego umiejscowionego w innym państwie członkowskim UE. Tym samym, nie gwarantuje on pokrycia obywatelom irlandzkim, którzy skorzystali z usług takiego oddziału.

[10] G. Pietrafesa, Consumer protection in the insurance market: the role of Consap, (w:) Nowoczesne rozwiązania likwidacji szkód komunikacyjnych z perspektywy konsumentów, Warszawa, 28 września 2009 r.; http: // www.consap.it.

[11] Insurance guarantee schemes in the EU..., s. 36-42.

[12] http: // www.fscs.org.uk.

[13] http: // www.protektor-ag.de.

[14] Na dzień 29 grudnia 2006 r. kurs korony duńskiej do euro kształtował się na poziomie: 1 euro = 7,46.

[15] Guarantee schemes for policyholders in case of winding-up of an insurance undertaking, MARKT / 2061 / 01.

[16] Working Paper on insurance guarantee schemes. Meeting on 12 December 2005, MARKT / 2534 / 12.

[17] Insurance guarantee schemes in the EU...

[18] The high level group on financial supervision in the EU. Report, The de Larosiere Group, Brussels, 25 February 2009, s. 23 i 36.

[19] http: // ec.europa.eu / internal_market / insurance / guarantee_en.htm.

[20] Zob. Minutes of the informal stakeholder meeting on insurance guarantee schemes on 8 May 2009, Brussels; Minutes of the secind informal stakeholder meeting on insurance guarantee schemes (IGS) on 11 June 2009, Brussels, czy też odpowiedzi wybranych instytucji na Consultative document. Consultation paperon insurance guarantee schemes, MARKT 2508 / 08, Brussels, 07 May 2008, http: // ec.europa.eu / internal_market / insurance / guarantee_en.htm.

[21] W tym miejscu należy wszakże mieć na uwadze, że wyniki publicznej konsultacji Komisji wskazują, iż jeszcze większą popularnością cieszyły się pomysły alternatywne dotyczące np. dobrowolnych rozwiązań rynkowych jak przeniesienie portfela czy związanych z regulacjami odnoszącymi się do wypłacalności (typu Solvency II). Obserwowane poparcie dla poszczególnych rozwiązań jest jednak raczej rozproszone. Ponadto wydaje się, iż szereg przesłanek w tym lekcja z ostatniego globalnego kryzysu finansowego, rekomendacje raportu de Larosiere, obligatoryjne funkcjonowanie instytucji gwarancyjnych w państwach członkowskich UE w sektorze bankowym i kapitałowym, jak również konsekwentna postawa pro-funduszowa Komisji Europejskiej - powodują, że w kontekście sektora ubezpieczeń stawiane pytanie dotyczy nie czy ale jak zorganizować wspólnotowy system gwarantowania roszczeń na wypadek niewypłacalności zakładu ubezpieczeń w granicach UE. Przyjmując ten punkt widzenia, najwięcej zwolenników ma koncepcja obligatoryjnego ustanowienia FOU w każdym państwie członkowskim UE.

[22] Od tej tendencji istnieją wyjątki. Przedstawiciele Polski i Litwy w ramach CEIOPS jako jedyni opowiadali się za podejściem zasady państwa goszczącego wskazując na równy poziom ochrony konsumentów w granicach poszczególnych państw członkowskich, bez konieczności harmonizowania FOU pomiędzy państwami. Ponadto ich zdaniem zaletą przyjęcia takiego podejścia byłoby zapewnienie równych warunków konkurowania zakładów krajowych i z innych państw UE (w trybie FoE oraz FoS), ponieważ wszystkie funkcjonowałyby w ramach jurysdykcji państwa goszczącego.

[23] W przypadku zakładów zależnych, będących częścią większej grupy ubezpieczeniowej lub konglomeratu finansowego, o ile zostaną one objęte założeniami dyrektywy, przyjęcie modelu państwa macierzystego nie jest już takie pewne. Część instytucji biorących bowiem udział w procesie legislacyjnym (na czele z Komisją Europejską) była zdania, że w obliczu wdrażanego reżimu Solvency II, niewypłacalność zakładów zależnych, powinna być ostatecznie chroniona przez fundusz państwa członkowskiego właściwego dla umiejscowienia nadzoru grupowego.