Piotr Stańczak

Alternatywne metody rozstrzygania sporów w unii europejskiej i ich zastosowanie w Polsce; stan obecny i perspektywy

Rozważań nad problematyką alternatywnego rozstrzygania sporów (tzw. ADR od ang.: Alterantive Dispute Resolution) w Unii Europejskiej nie sposób prowadzić w oderwaniu od określenia kontekstu lokalnego i próby zlokalizowania miejsca tej problematyki w rzeczywistości konkretnego kraju, co oczywiście odnosi się też do Polski  - jednego największego z nowoprzyjętych  państw członkowskim Unii Europejskiej.

Takie podejście dyktuje zarówno istota systemów ADR, niejako wynikających z gruntu danej kultury organizacyjnej, czy systemu prawnego, jak również istoty zasady subsydiarności  organizującej polityki UE.

Rozwój systemów pozasądowego rozstrzygania sporów w Polsce. Notyfikacja ciał ADR do Komisji Europejskiej

Istotnym zadaniem, stojącym przed polskim systemem ochrony konsumentów jest przystosowanie istniejących instytucji oraz instrumentów,  zaangażowanych w rozstrzyganie spraw konsumenckich do wymogów Wspólnego Rynku, oraz powołanie nowych,  tak aby były skuteczne na poziomie nie tylko krajowym ale i europejskim/wspólnotowym.

Kilka elementów takiej polityki zostało już wdrożonych, ochrona konsumentów  za pośrednictwem mechanizmów pozasądowych wymaga jednak dalszych konsekwentnych działań, skierowanych z jednej strony na doskonalenie i rozwój istniejących systemów, z drugiej na poszukiwaniu dalszych rozwiązań obejmujących cały obszar rynku konsumenckiego. Z pewnością dyrektywą dla tych procesów winna być skuteczność rozstrzygania sporów konsumenckich.

Przede wszystkim należy odnotować, fakt, że do sieci FIN-NET[1] oraz bazy ADR przy Komisji Europejskiej Polska w 2005 roku za pośrednictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej UOKiK) - centralnego organu administracji publicznej odpowiedzialnego za prowadzenie polityki konsumenckiej, zgłosiła działające od lat systemy ADR ds. usług finansowych tj. Rzecznika Ubezpieczonych oraz Arbitra Bankowego.

Doświadczenia współpracy UOKiK i Europejskiego Centrum Konsumenckiego (dalej ECK) w Polsce w zakresie promocji ADR i zgłaszania systemów spełniających standardy UE do Komisji Europejskiej zaowocowały dalszą współpracą UOKiK i ECK, doprowadziły do kolejnej notyfikacji systemu mediacji Inspekcji Handlowej w sierpniu 2007 r.

Na bazie dotychczasowych doświadczeń wypracowywane są aktualnie procedury UOKIK dotyczące weryfikacji ciał ADR pod kątem zaleceń i notyfikowania  Komisji Europejskiej.

Warto ponadto nadmienić, iż na podstawie ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) zostały uformowane dwa systemy alternatywnego rozstrzygania sporów w obszarze usług komunikacyjnych przy Urzędzie Telekomunikacji i Poczty (obecnie Urząd Komunikacji Elektronicznej). Obecnie można zaobserwować dalszą ewolucję tych procedur, ich dostosowywanie się do potrzeb obrotu konsumenckiego (np. dekoncentracja mediacji i oddelegowanie jej na poziom delegatur lokalnych urzędu).

Przy asyście ECK w ramach systemu certyfikacji stron internetowych Euro-label utworzono niezależną komisję skargową do rozstrzygania sporów konsumenckich z certyfikowanymi sprzedawcami internetowymi.

W ostatnich latach należy także odnotować zmiany w obszarze innych, istotnych dla konsumentów polityk na poziomie krajowym. Idzie zwłaszcza o „prokonsumencką" ewolucję organów regulacyjnych niektóre rynki zwłaszcza Urzędu Lotnictwa Cywilnego jak i regionalnych organów administracji samorządowej - wojewódzkich urzędów marszałkowskich właściwych w zakresie usług turystycznych.   Instytucje te mają także znaczenie nie do przecenienia w zakresie rozstrzygania spraw konsumenckich.

Sieciowe rozwiązywanie problemów konsumenckich w UE. Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich

Bardzo istotnym momentem dla rozwoju europejskich standardów ADR w Polsce było włączenie państwa we wspólnotowe systemy o charakterze sieciowym, których celem jest zapewnienie obywatelom m.in. konsumentom jak najszerszej pomocy w dochodzeniu roszczeń na wspólnym rynku europejskim.

Kluczową dla konsumentów strukturą jest współorganizowana i współfinansowana przez kraje członkowskie wraz z Komisją Europejską ECC-Net (European Consumer Centres Network) - Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich. Sieć ta stanowi połączenie dwóch innych wcześniej funkcjonujących systemów: EEJ-Net[2] i Sieci Europejskich Centrów  Konsumenckich[3].

Powstanie przy UOKiK[4] ECK to efekt realizacji założeń rządowej Strategii Polityki Konsumenckiej na lata 2004-2006 nastąpiły istotne zmiany w systemie ochrony Konsumentów, które mają swoje znaczenie i perspektywę rozwoju także w kontekście założeń przygotowywanej polskiej strategii konsumenckiej na lata 2007-2009. Wypada tu wymienić przynajmniej powołanie Europejskiego Centrum Konsumenckiego.

Sieciowe rozwiązywanie problemów konsumenckich w UE. FIN - NET

W 2001 roku Komisja Europejska uruchomiła również sieć polubownego rozstrzygania sporów w obszarze usług finansowych. Celem tej inicjatywy jest udzielnie pomocy uczestnikom obrotu - przedsiębiorcy i konsumentowi w rozwiązywaniu sporów powstałych na rynku Unii Europejskiej.

Sieć nazwana FIN-NET, został zaprojektowana w szczególności by ułatwić polubownie rozstrzygniecie sporu  konsumenckiego w sytuacji gdy usługodawca ma siedzibę w innym państwie członkowskim EU niż miejsce stałego pobytu konsumenta. Sieć łączy systemy ADR wyspecjalizowane w problemach różnorodnych usług finansowych.

Ideą ww. sieci jest udostępnianie szybko i sprawnie procedur pozasądowych i eliminowanie tam, gdzie to możliwe, długie i kosztownych postępowań sądowych. 

Nowa strategia - wspólnotowa rama organizacyjna

Unijna Polityka Konsumencka na lata 2007-2013[5] podkreśla rolę ADR i ECC-NET w dostępie konsumentów do Wspólnego Rynku. W aktualnej polityce Działanie 4.2.3 pt. Poprawa środków odszkodowawczych, szczególnie w zakresie spraw transgranicznych, zakłada się m.in. zapewnienie dostępu do Alternatywnego Rozstrzygania Sporów i rozwój Europejskich Centrów Konsumenckich.

Zostało ono uznane jako jeden ze środków udostępnienia Wspólnego Rynku dla europejskich konsumentów. Ponadto w Aneksie 3 nowej strategii Zadanie 8 pt. Monitorowanie funkcjonowania i ocena wpływu alternatywnych systemów rozstrzygania sporów na konsumentów, zdefiniowano działania monitorujące jako jeden z instrumentów wspierających realizację polityki konsumenckiej w zakresie „lepszego wdrażania, monitoringu i działań rekompensujących szkody".

Oznacza to, że Program Polityki Konsumenckiej nadal uznaje mechanizmy pozasądowego rozstrzygania sporów oraz działania sieci ECC-NET jako kluczowe instrumenty ochrony konsumentów na Wspólnym Rynku.

Dlaczego ADR?

Do rozwoju ADR przyczyniła się z pewnością coraz większa świadomość, że mechanizmy pozasądowego rozstrzygania sporów nie tylko konsumenckich, są instrumentem usprawniającym dostęp do szeroko rozumianej sprawiedliwości w różnych obszarach życia codziennego.

Wiele państw członkowskich UE zaczęło przykładać coraz większą wagę do tego typu rozwiązań i co więcej wprowadzać stosowne ramy prawne pozwalające na ich rozwinięcie i wzmocnienie. Taki proces daje się obecnie zauważyć choćby w nowo przyjętych państwach członkowskich gdzie trwają prace nad przygotowaniem stosownych regulacji prawnych - jak np. w Czechach i na Słowacji, lub tez stosowne rozwiązania zostały już uruchomione np. w krajach bałtyckich, wzorujących się na modelach skandynawskich.

Co więcej mechanizmy ADR stały się politycznym priorytetem deklarowanym przez instytucje UE w celu promocji alternatywnych technik i zapewnienia odpowiednich warunków rozwoju. Ten polityczny priorytet jest zwłaszcza podkreślany w związku z koniecznością wzmacniania roli nowych mechanizmów rozstrzygania sporów opartych o rozwiązania technologiczne tzw. on-line dispute resolution. 

Reforma dostępu do sprawiedliwości (Access to Justice) podejmowana na przestrzeni lat 90-tych w Europie zbiegła się z działaniami na rzecz ochrony konsumentów. W art. 47 karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej określono prawo do efektywnego środka prawnego. Hasło dostępu konsumentów do sprawiedliwości pojawia się w aktach prawa wspólnotowego już w 1975 r., kiedy to zostały wydane pierwsze dokumenty i strategie do uwzględniające aspekt ochrony konsumentów. Początkowo jednak pozycja konsumentów - choć dostrzegana, nie była wyodrębniana jako osobny cel strategiczny. Dopiero w 1985 r. zaczęto definiować cztery płaszczyzny strategii wspólnot europejskich:

-        uproszczenie postępowania sadowego w sprawach konsumenckich;

-        ochronę interesów zbiorowych;

-        rozbudowę postępowań i ośrodków prowadzących postępowania polubowne i mediacyjne;

-        rozbudowę centrów doradczych.

Pojawienie się ADR wiąże się z Zieloną Księgą z 1993 r. Księga ta wskazała na związek ochrony konsumenta z prawami człowieka. W 1996 r. w ramach rezolucji Parlamentu Europejskiego Plan działania na rzecz dostępu konsumentów do sprawiedliwości i rozstrzygania sporów konsumenckich na rynku wewnętrznym. Ów Action Plan przewidywał trzy komplementarne płaszczyzny:

-        usprawnienie postępowania sądowego;

-        rozwój konsumenckich ADR;

-        poprawa relacji przedsiębiorca - konsument (B2C tzn. business to consumer) w aspekcie rozwoju trybu reklamacyjnego;

-        linia ta kontynuowana była następnie przez Strategię Polityki Konsumenckiej na lata 2002-20005\6.

Zielona Księga z 2002 roku o alternatywnym rozwiązywaniu sporów w zakresie prawa cywilnego i handlowego[6] rozszerzyła problematykę ADR na sprawy rodzinne i obszar stosunków pracy. Nastąpiło tu także powiązanie problematyki  z prawem do sądu w rozumieniu wynikającym z art. 6 Konwencji Europejskiej.

Kolejnym, niesłychanie istotnym etapem rozwoju koncepcji było wydanie przez Komisję zaleceń w 1998 r. i 2001 na podstawie art. 155 Traktatu Europejskiego - w ramach kompetencji Komisji do zagwarantowania właściwego funkcjonowania i rozwoju jednolitego rynku zostały wydane dwa zalecenia (rekomendacje) dotyczące kryteriów jakim powinny podlegać ciała rozstrzygające w trybie pozasądowym są to:

-        Zalecenie Komisji 98/257/EC z dnia 30 marca 1998 dotyczące zasad stosowanych przez instytucje odpowiedzialne za pozasądowe rozstrzyganie sporów konsumenckich (Dz. Urz. UE L 115, 17.4.1998).

-        Zalecenia Komisji 2001/310/EC dotyczącego zasad stosowanych przez instytucje pozasądowe odpowiedzialne za polubowne rozstrzyganie sporów konsumenckich (Dz. Urz. UE L 109, 19.4.2001).

Zalecenia Komisji Europejskiej określają zestaw zasad, które powinny być stosowane przez ciała pozasądowe włączone w ugodowe rozwiązywanie sporów konsumenckich w celu zapewnienia minimalnego standardu wspólnego dla całego obszaru Unii Europejskiej. Państwa Członkowskie zostały wezwane do zgłoszenia Komisji tych procedur, które spełniają wspólne kryteria pozwalające na umieszczenie w bazie ciał pozasądowych, z którymi centra Sieci  Europejskich Centrów Konsumenckich (ECC-NET) będą się komunikować w imieniu konsumentów.  Ciała pozasądowe są zgłaszane do Komisji Europejskiej przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. 

Wdrożenie europejskich standardów do polskiego obrotu prawnego

Zalecenia 98/257/WE oraz 2001/310/WE a zwłaszcza pierwsze z nich, znalazły pewne, mniej lub bardziej jednoznaczne echo w szeregu regulacji prawnych i quasi-prawnych (np. porozumienia miedzy instytucjami, regulaminy wewnętrzne organizacji pozarządowych). Najczęściej ich ścisłe wdrażanie następuje zazwyczaj  w uregulowaniach wewnętrznych o charakterze wykonawczym. W przepisach prawa powszechnego wyższej rangi (ustawy, rozporządzenia RM) spotykamy raczej bardziej ogólne unormowanie zagadnień organizacyjnych i funkcjonalnych. Odrębną kwestią jest fakt, że polskie systemy ADR zostały w zasadniczym zrębie uformowane jeszcze przed wydaniem zaleceń i akcesja do Unii Europejskiej.  W związku z tym naturalna koleją rzeczy ich uregulowanie wymagało nie tyle ustanowienia zasad ich działania ab ovo co raczej zweryfikowania i ewentualnego skorygowania.

Przepisy te mają zarówno charakter bardziej generalny, jak to ma miejsce w przypadku stałych polubownych sądów konsumenckich przy Inspekcji Handlowej - administracyjnym organie kontroli rynku. Z drugiej strony rozwiązania prawne dotyczą określonych sektorów gospodarki - sektora usług finansowych (elektroniczne instrumenty płatnicze, usługi finansowe), czy komunikacyjnych.

Bezpośrednie nawiązanie do brzmienia zaleceń, poprzez odwołanie do zasad jakim mają podlegać ciała rozpatrujące spory, nastąpiło zasadniczo jedynie w przypadku ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi.

Warto odnotować, że wdrażanie zaleceń w Polsce nie zawsze wiąże się z jakimkolwiek formalno prawnym uregulowaniem. Przykładem takich rozwiązań może być Arbiter Bankowy czy Komisja Skargowa ukonstytuowana przy polskim organie systemu certyfikacji stron internetowych Euro-label - Instytucie Logistyki i Magazynowania.

Wydaje się niemniej, że kluczową kwestią przy realizacji ww. zaleceń jest nie tyle wdrożenie ich do systemu prawa powszechnego, ile przystosowanie istniejących, bądź powoływanych systemów  ADR do wymogów określonych w zaleceniach.

Należy pamiętać ponadto, że uregulowania unijne są wtórne wobec ładu prawnego dotyczącego ADR, który ukształtował się w Polsce wcześniej i jest w dużym stopniu kontynuowany do dzisiaj. Podstawą regulacji były od wielu lat przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (obecnie część V Sąd Polubowny (arbitrażowy)). W nawiązaniu do tych przepisów m.in. powstały w 1991 roku, inspirowane doświadczeniami holenderskimi stałe polubowne sądy konsumenckie przy Inspekcji Handlowej, utworzone na mocy umowy pomiędzy IH a organizacjami przedsiębiorców i konsumentów.

10 grudnia 2005 r. w wyniku wcześniejszej nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego[7] wprowadzono w życie, kolejną obok arbitrażu, typową instytucję ADR - mediację. Przepisy o mediacji określają zasady przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, iż regulowania arbitrażu i mediacji w KPC odnoszą się generalnie do sporów o charakterze majątkowym a nie stricte konsumenckim i nie stanowią wdrożenia ww. zaleceń, chociaż niewątpliwie z nimi korespondują.  Wg uzasadnienia rządowego projektu nowelizacji KPC „materia projektowanej nowelizacji leży poza zakresem spraw normowanych prze prawo Unii Europejskiej".

Jak to już wspomniano Arbiter Bankowy wraz z Rzecznikiem Ubezpieczonych to pierwsze konsumenckie ADR-y w Polsce, które pozytywnie przeszły weryfikacje zgodności z Zaleceniem 98/257/WE i zostały zgłoszone jako członkowie sieci FIN-Net.

W sierpniu Komisja Europesjka wpisała do bazy ADR działających w oparciu o standardy zalecenia 2001/310/EC mediację Inspekcji Handlowej

Konkludując należy zważyć, że pozasądowe procedury dochodzenia sporów konsumenckich nie zostały stworzone by zastępować procedury stosowane przez państwowy wymiar sprawiedliwości. Stanowią dla nich dobrowolną, odformalizowaną, zdecydowanie mniej kosztowną alternatywę, mającą ułatwić i przybliżyć słabszym uczestnikom rynku, jakimi są konsumenci dostęp do sądu i do dochodzenia naruszonych przez przedsiębiorców praw. Tym samym podstawową zasadą jest to, iż korzystanie z ADR nie może pozbawiać konsumenta prawa do wniesienia sprawy do sądu państwowego w przypadku, gdy nie jest on zadowolony z polubownego zakończenia sprawy.

mgr Piotr Stańczak, prawnik, koordynator ds. ADR w Europejskim Centrum Konsumenckim - Polska

Summary of the article

Alternative ways ofdispute arbitration in EU against the Polish topic realm:

present state and future prospects

The creation of the Polish system of consumers protection in the European Union depends on, among others, the adaptaton of extrajudicial settlement of consumer disputes (English: Alternative Dispute Resolution, i.e. ADR) to the requirements of the Common Market and establishment of new mechanisms.

Up till present, Poland submitted systems concerning financial services, i.e. the Spokesman for the Insured and Bank Arbiter and also, the mediation of the Trade Inspection, to the ADR base of the European Commission.

The key stage of the realization of the Union's assumptions was the Commission's establishment of two recommendations concerning criteria which the ADR organs should be subordinated to in 1998 and 2001. The Recommendations 98/257/WE and 2001/310/WE, particularly the first one, found their more or less univocal reflection in a number of legal and quasi-legal regulations.

A very important structure of the Common Market for the consumer protection is the European Consumer Centers Network co-organized and co-financed by the Member States and the European Commission (ECC-Net). The launch of this network by its center in Poland is the effect of the realization of the Consumer Policy Strategy 2004 - 2006. The European Commission also initiated the network of amicable settlement of disputes in the area of financial services. It stresses the role of the ADR and ECC-NET in consumers' access to the Common Market.

[1] Sieć pozasądowego rozstrzygania sporów w dziedzinie usług finansowych FIN-NET łączy ponad trzydzieści ciał właściwych do pozasądowego rozstrzygania sporów w danym sektorze usług finansowych. Spełniają one wymogi zaleceń ustanowionych przez Komisję Europejską. FIN-NET pozwala konsumentom, którzy stają przed problemem związanym z sektorem usług finansowych (banki, ubezpieczenia, inwestycje), na uzyskanie bezpośredniego dostępu do środka pozasądowego rozstrzygania sporów (źródło EJN).

[2] Sieć EEJ-Net rozwinęła się w państwach członkowskich Unii i w Norwegii oraz w Islandii od roku 2001, której celem było pomaganie i doradzanie konsumentom w realizacji ich praw w rozstrzyganiu sporów o charakterze transgranicznym (cross-border cases). Ośrodki te funkcjonowały jako sieć, co pozwalało na efektywną wymianę informacji i skuteczne działanie. Początkowo był to roczny projekt pilotażowy, później został przedłużony do 2003 roku.

Działalność EEJ-Net polegała na informowaniu konsumentów o istnieniu ADR (Alternative Dispute Resolution Mechanisms, out-of-court-settlement of consumer disputes), w tym także pomocy przy wypełnianiu formularzy skargi, gromadzeniu wymaganych dokumentów, wskazywaniu właściwości sądów oraz znalezieniu podstawy prawnej, następnie monitorowaniu przebiegu sporu. Były to tzw. Clearing House. (źródło strona www.konsument.gov.pl)

[3] Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich, powszechnie nazywana Euroguichets w państwach należących do Unii Europejskiej istnieje od 1992 r. Jednostki te prowadziły kampanię informacyjną, doradczą oraz promocyjną w obszarze spraw konsumenckich. ECC-Net miał na celu przełamywanie oporów konsumentów w stosunku do aktywnego uczestniczenia w Jednolitym Rynku Europejskim.

W dobie swobodnego przepływu towarów, osób, usług i finansów wspólnotowy rynek stwarza wiele możliwości, które coraz częściej są wykorzystywane przez obywateli Europy. W szczególności w zakresie:

1. zakupu przez konsumentów towarów i wymiana usług w ramach odbywanych podróży,

2. zakupu towarów lub zamawianie usług u przedstawicieli handlowych odbywających podróże biznesowe po krajach UE,

3. zamawiania i zakupu towarów w innych krajach europejskich za pomocą nowoczesnych technik sprzedaży na odległość, zwłaszcza drogą elektroniczną,

4. obrotu pieniędzmi między krajami w celu zapłaty za towar lub poczynienia inwestycji.

Ponadto jednolity rynek wymaga usystematyzowania obecnych krajowych porządków prawnych w celu harmonizacji prawa i sprawnej ochrony konsumenta niezależnie od państwa pobytu w ramach UE. Działania sieci ECK pozwalają na identyfikowanie nowych problemów prawnych i dają pełniejszy obraz z jakiego rodzaju problemami konsumenci mają kłopoty. ((źródło strona www.konsument.gov.pl)

[4] Europejskie Centrum Konsumenckie zostało powstało do istnienia z dniem 3 stycznia 2005 r. na mocy umowy dotacji pomiędzy Dyrekcją Generalną ds. Zdrowia i Ochrony Konsumenta Komisji Europejskiej a Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Grant Agreement for an Action Agreement Number 17.020100/04/398650).

[5] Projekt Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej Program działania Wspólnoty na polu ochrony zdrowia i konsumentów 2007-2013.

[6] Zielona Księga z 19.04.2002 r. o alternatywnym rozwiązywaniu sporów w zakresie prawa cywilnego i handlowego, (COM(2002) 196 final).

[7] Ustawa o zmianie ustawy kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 172, poz. 1438).