Dr Stanisław Rogowski

Ochrona konsumentów na polskim rynku ubezpieczeń

(refleksje krytyczne cz. II)

W poprzednim odcinku tego cyklu zapowiedziałem kontynuację omawiania tej problematyki zajmującej - co może tylko cieszyć - coraz więcej miejsca w różnych publikacjach autorstwa nie tylko osób czy instytucji zajmujących się nią niejako z urzędu. Pozytywne jest również widoczne zwiększenie zainteresowania różnymi jej aspektami ze strony zakładów ubezpieczeń i samorządu ubezpieczeniowego. Warto tu m.in. wspomnieć o spotkaniu poświęcone jakości usług ubezpieczeniowych, na które Robert J. Wylie - prezes Towarzystwa Nationale - Nederlanden zaprosił dziennikarzy jak również Rzecznika Ubezpieczonych i Prezesa Polskiej Izby Ubezpieczeń. W trakcie tego spotkania prezes PIU Jerzy Wysocki poinformował m.in. o inicjatywie spotkania PIU z Federacją Konsumentów, poświęconego omówieniu pozycji klienta na rynku ubezpieczeń na życia.

Wykorzystując tę pozytywną tendencję i brak sporów co do wagi problemu należy również pamiętać o konieczności jak najszerszego uwzględnienia różnych propozycji i projektów w przygotowywanym pakiecie nowych ustaw regulujących - aby na długo - prawo ubezpieczeń gospodarczych.

Wymóg właściwej ochrony konsumentów usług ubezpieczeniowych w najbardziej ogólnym ujęciu da się wyprowadzić z samej istoty ubezpieczeń gospodarczych i ich podstawowych funkcji, wśród których nadrzędną pozycję zajmuje funkcja ochrony ubezpieczeniowej. Dopiero z niej wynikają kolejne : prewencyjna i finansowa oraz dalsze elementy mające już jednak mniejsze znaczenie. Nie wchodząc głębiej w to zagadnienie stwierdzić można, że właśnie na tym polega specyfika działalności ubezpieczeniowej oraz szczególny charakter umowy ubezpieczenia. Implikuje to z kolei znaczenie, jakie posiada właściwa i należyta realizacja uprawnień stron tej umowy, a zwłaszcza tej z nich, która w zamian za opłacenie składki ma prawo oczekiwać realnej i pełnej ochrony ubezpieczeniowej określonej granicami umowy.

Ów szczególny charakter ubezpieczeń znajduje swe odzwierciedlenie w przepisach określających reguły funkcjonowania zakładów ubezpieczeń, odmiennych w znacznym stopniu od ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Dotyczą one zarówno ograniczenia zakresu działania (art. 10 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej), reglamentacji prowadzenia działalności i szczególnego trybu uzyskiwania odnośnego zezwolenia (art. 2 oraz 30 - 33 ust. j. w.), prowadzenia gospodarki finansowej (art. 45 - 49) i innych.

Występują tu również szczególne regulacje dotyczące ochrony rynku i konsumentów odzwierciedlające się chociażby w funkcjonowaniu specyficznych organów jakimi są Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny oraz Rzecznik Ubezpieczonych.

Biorąc to wszystko pod uwagę, nie da się obronić tezy, iż działalność ubezpieczeniowa jest tylko jedną z odmian działalności gospodarczej, w której obowiązują jednakowe zasady, a głównym celem jest uzyskanie maksymalnego zysku. Ten ostatni element jest oczywiście znaczący; nikogo w ramach gospodarki rynkowej nie można i nie należy zmuszać aby prowadził jakąkolwiek formę działalności bez uzyskiwania pozytywnych efektów finansowych, zresztą ich brak rodzi również negatywne zjawiska dla wszystkich uczestników rynku, w tym wypadku - także dla ubezpieczonych. Jednak układ i gradacja celów jest w działalności ubezpieczeniowej specyficzna, także i dlatego, że środki finansowe zakładów nie pochodzą jedynie od właścicieli czy akcjonariuszy ale w decydującej mierze - właśnie od opłacających składki klientów.

Aby zasady te były należycie respektowane i przekładane na grunt praktyki muszą zostać spełnione warunki, dające się pomieścić w czterech zasadniczych płaszczyznach prawnej, wewnętrznych uwarunkowań i zasad funkcjonowania zakładów, świadomości ubezpieczeniowej oraz ogólnych uwarunkowań prawnych, politycznych i gospodarczych w jakich funkcjonuje państwo.

Podstawy prawne prowadzenia działalności ubezpieczeniowej zawarte są jak wiadomo przede wszystkim w ustawie o działalności ubezpieczeniowej z 28 lipca 1990 r., wielokrotnie nowelizowanej oraz w Kodeksie Cywilnym. Różnie ocenia się przydatność tych przepisów do regulacji stosunków ubezpieczeniowych w chwili obecnej, także z punktu widzenia ochrony klienta. Nie negując konieczności modyfikacji i uzupełnień, zbyt enigmatycznych niekiedy i - mimo sporych zmian wprowadzonych nowelizacją z 1995 r. - nader liberalnych w porównaniu z ustawodawstwem niektórych państw Unii Europejskiej, przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wydaje się, że również na gruncie obecnego stanu prawnego rynek ubezpieczeniowy może funkcjonować lepiej aniżeli ma to dotąd miejsce. Powyższy wniosek wydaje się być uzasadniony obserwacją różniącej się od siebie praktyki poszczególnych zakładów. Uwaga ta da się w pełni zastosować również do omawianego tu problemu, jakości usług i respektowanie praw klienta.

Tym niemniej należy wykorzystać w pełni okazję jaką dają prace nad kompleksową zmianą ustawodawstwa ubezpieczeniowego i dążyć do sformułowania przepisów odpowiadających obecnym i przyszłym potrzebom. Powinny one uwzględniać uwarunkowania dające się ująć w czterech płaszczyznach : ustaleń doktryny, doświadczeń praktyki także w świetle skarg kierowanych do RPO i RU oraz działalności organizacji konsumenckich, doświadczeń i opinii organu nadzoru oraz - dyrektyw Unii Europejskiej i regulacji obowiązujących w państwach o długiej praktyce stosunków ubezpieczeniowych.

Wydaje się, iż równolegle do zmian ustawodawstwa ubezpieczeniowego zawartego w przygotowywanym pakiecie trzech ustaw, należałoby przejrzeć przepisy KC odnoszące się do umowy ubezpieczenia a także i pośrednictwa. Jakkolwiek opierają się one o pewne ogólnie przyjęte zasady panujące w tym zakresie już od dawna, to jednak ten fakt nie może decydować o ich ponadczasowej przydatności i to w każdym fragmencie szczegółowych rozwiązań. Formułowanie tych przepisów miało miejsce w innym systemie prawno -gospodarczym, w którym ubezpieczenia spełniały odmienną rolę i miały inną pozycję niż obecnie. Kodeks cywilny był zresztą po roku 1989 wielokrotnie, w różnych zakresach nowelizowany i jakkolwiek podzielam pogląd o koniecznej minimalizacji ingerencji w przepisy kodeksowe, to jednak wydaje się, że w tym przypadku potrzeba takiej ingerencji, jak sądzę - niewielkiej, istnieje.

Równoległe przeprowadzenie tych zmian powinno zapewnić trwałość stanu prawnego regulującego materię ubezpieczeń gospodarczych. Jest to warunek konieczny do wypracowania jednolitej praktyki funkcjonowania stosunków ubezpieczeniowych, także w zakresie ochrony klientów.

Pożądane zmiany, które można umieścić w drugiej płaszczyźnie to przede wszystkim : podniesienie fachowości kadr zakładów ubezpieczeń, w tym znajomości ubezpieczeń i prawa ubezpieczeniowego, oparcia się w swej działalności na przestrzeganiu zarówno konkretnych przepisów prawa jak również respektowania zasad i klauzul generalnych jak np.: stosowaniu prawa zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, dokładaniu należytej staranności i rzetelnością w podejmowanych działaniach itp. Wydaje się, że zasady te zeszły nieco na dalszy plan, wyprzedzone przez wymóg skuteczności osiąganej za wszelką cenę. Jednak właśnie w działalności ubezpieczeniowej, w której efekty, także finansowe odczuwalne są przez właścicieli i akcjonariuszy w dłuższych okresach, między wymienionymi wyżej zasadami nie zachodzi istotna sprzeczność - odwrotnie, uzupełniają się one wzajemnie i trudno oczekiwać znaczących pozytywnych efektów finansowych, bez ich przestrzegania. Inny ważny wymóg, to odpowiedni poziom kapitałowy zakładu ubezpieczeń. Trudno jest prowadzić rzetelną i perspektywiczną politykę także w zakresie jakości obsługi, gdy nie dysponuje się odpowiednimi środkami finansowymi. W takim przypadku tendencje do stawiania na pierwszym miejscu celów doraźnych nad długofalowymi będą zazwyczaj przeważać. Wreszcie, co już wcześniej zostało powiedziane właściciele jak również osoby odpowiedzialne za zakład muszą mieć, obok odpowiedniej wiedzy, także świadomość specyfiki działalności ubezpieczeniowej i licznych zagrożeń, które są z nią związane. Stanowi to element świadomości ubezpieczeniowej, którą - nie do końca słusznie - odnosi się na ogół tylko do konsumentów.

Oczywiście świadomość tych ostatnich stanowi bardzo ważny problem, tak ze względu na jej relatywnie niski poziom jak i wielostronne uwarunkowania i wpływ na funkcjonowanie rynku. Tym niemniej konieczny jest wzrost tej świadomości także u innych uczestników rynku.

Przyczyny niskiego stanu świadomości klientów są na ogół znane, spróbujmy zestawić rejestr, naszym zdaniem najważniejszych : zaszłości wynikające ze stosunkowo krótkiego funkcjonowania systemu rynkowego w Polsce; brak informacji o ubezpieczeniach w programach szkolnych, niewielki udział programów informacyjnych w środkach masowego przekazu, mimo pewnej poprawy obserwowanej w tym zakresie; brak większego zainteresowania społecznego tego typu programami i publikacjami jak również - w jeszcze większym stopniu - prasą fachową, wynikający po części zupełnej nieznajomości przedmiotu, po części - z niskiego poziomu wykształcenia. Świadomości tej nie poprawia również słaba na ogół praca agentów.

Aby ten stan zmienić należy podjąć właściwe czynności w każdej z wymienionych wyżej dziedzin. Konieczne jest tu współdziałanie zarówno państwa, głównie w zakresie wprowadzenia do programów szkolnych odpowiednich treści jak i poprzez wspieranie działań innych instytucji publicznych i organizacji pozarządowych, zwłaszcza ruchu konsumenckiego. Ogromną i niekwestionowaną rolę mają do spełnienia środki masowego przekazu. Większy niż dotąd udział w kształtowaniu świadomości ubezpieczeniowej powinny mieć również zakłady ubezpieczeń. Wbrew pozorom, lepiej jest bowiem mieć do czynienia z klientem świadomym nie tylko swoich praw ale również wynikających z umowy ubezpieczenia obowiązków. Będzie to również klient aktywnie uczestniczący w rynku i podatny na ofertę produktów ubezpieczeniowych. Wydaje się, że przynajmniej niektóre zakłady jak i samorząd ubezpieczeniowy dostrzegają ostatnio w coraz większym stopniu potencjalne korzyści jakie płyną z większego zainteresowania poziomem usług na rynku ubezpieczeniowym.

Szczególna rola, wynikająca z zadań ustawowych przypada tu również Rzecznikowi Ubezpieczonych. Dlatego też, obok działalności rozwijanej przez urząd, ważną rolę powinna tu spełniać powołana przez Rzecznika w 1999 roku Fundacja Edukacji Ubezpieczeniowej. Powodzenie jej działań zależeć będzie w dużej mierze od form i intensywności współdziałania z innymi podmiotami zarówno tymi które bezpośrednio funkcjonują na rynku ubezpieczeniowym jak również innymi spełniającymi różne zadania w zakresie ochrony praw obywatelskich, edukacji czy informacji.

Ostatnia płaszczyzna, w której znalazły się ogólne uwarunkowania związane z funkcjonowaniem państwa, ma charakter inny niż poprzednio. Zaliczyć można do niej te czynniki, które rzutują na wszelkie przejawy życia społecznego i gospodarczego. W sposób szczególny wiążą się one z przestrzeganiem praw konsumentów. Trudno bowiem oczekiwać przestrzegania tych praw w państwie, w którym brakuje ogólnych norm konstytucyjnych zawierających rozbudowany rejestr praw obywatelskich i gwarancje ich przestrzegania. Konstytucja z 1997 r. zawiera takie przepisy, gorzej jest natomiast z powszechnym uświadamianiem sobie ich istnienia. Im szybciej stan ten ulegnie poprawie, zarówno w zakresie stanowienia aktów prawnych niższego rzędu jak i w różnych przejawach stosowania prawa, tym większa będzie poprawa także w zakresie ochrony praw konsumentów.

Drugim zasadniczym czynnikiem natury ogólnej jest stan gospodarki i jej stabilność, także w zakresie reguł nią rządzących, takich jak np. system podatkowy.

Nie rozwijając szerzej tych ostatnich zagadnień zasługujących na odrębne omówienie stwierdzić trzeba, że odgrywają one nie mniejszą rolę aniżeli omówione wcześniej bezpośrednie uwarunkowania.

Współistnienie i wzajemne oddziaływanie tych czynników tworzy w efekcie zbiór determinujący pozycję klienta na rynku ubezpieczeń. Wydaje się, że istnieją wszelkie przesłanki do jej poprawy, o ile wszelkie okoliczności i uwarunkowania zostaną właściwie ocenione, a wnioski stąd wypływające będą stosowane.