Stanisław Rogowski

W trakcie trwających od kilku lat prac nad kompleksową zmianą ustawodawstwa regulującego ubezpieczenia gospodarcze w Polsce jednym z kluczowych a jednocześnie wywołujących najwięcej sporów i kontrowersji problemów był kształt nadzoru, począwszy od kwestii organizacyjnych a skończywszy na zakresie kompetencji i mechanizmów oddziaływania na rynek.

Od kilku miesięcy spór dotyczący owej problematyki przeniósł się do podkomisji sejmowej pracującej nad projektami trzech ustaw ubezpieczeniowych i chociaż ostatnio przyjęto tam zasadnicze rozwiązania, to jednak można odnieść wrażenie, że nie wszyscy zostali przekonani do ich kształtu, stąd można się spodziewać że niektóre kwestie mogą powrócić jeszcze w dalszy ch stadiach prac legislacyjnych.

Wydaje się więc, że warto przyjrzeć się najistotniejszym elementom modelu nadzoru , stąd niniejsze uwagi czynione z pozycji Rzecznika Ubezpieczonych; jego miejsce i rola w zakresie ochrony ubezpieczonych i uprawnionych z umowy ubezpieczenia łączą się w istotny sposób właśnie z nadzorem, któ rego podstawowym celem istnienia jest trwałość rynku ubezpieczeniowego i pewność obrotu, chroni ące interesy tych samych grup. Rzecz w tym aby do realizacji tych niekwestionowanych celów dobrać właściwe środki.

Niniejsze rozważania ograniczymy do dwóch płaszczyzn posiadających jednak kluczowe znaczenie: pierwsza - moim zdaniem - ważniejsza dotyczy zakresu ingerencji nadzoru w działalność zakładów, zarówno w rozumieniu przedmiotu kompetencji, jak i mechanizmów działania koniecz n ych dla ich realizacji, druga wywołująca najwięcej emocji - to kształt organizacyjny nadzoru i związany z tym układ powiązań z innymi podmiotami.

Kluczową kwestią z pierwszego zakresu jest pytanie jak daleko powinna być posunięta możliwość ingerencji nadzoru w funkcjonowanie zakładów ubezpieczeń tak aby z jednej strony właściwie wypełniał on swe podstawowe cele a z drugiej nie narusza ł zasad wolności działalności gospodarczej oraz własności prywatnej. Występuje tu więc wyraźne zderzenie wartości i zasad, mających - w obu przypadkach - odniesienie konstytucyjne. Taki konflikt wartości nie jest zresztą specyficzny dla omawianej problematyki; Trybunał Konstytucyjny bada i ocenia w różnych przypadkach podobne konflikty . Muszą o tym pamiętać zwłaszcza ci, którzy dostrzegając tylko jedną normę konstytucyjną, zda się zapominają o innych zasadach, które r ównież zawarte s ą w ustawie zasadniczej. Mam tu na myśli zwolenników poglądu, że wszelkie rozszerzenie uprawnień nadzoru stanowi złam anie wymienionych wyżej zasad zawartych w art. 20 Konstytucji. Nota bene artykuł ten zazwyczaj czytają i cytują wybiórczo; wolno ść działalności gospodarczej oraz własność prywatna nie są jedynymi zasadami , na których opiera się społeczna (!) gospodarka rynkowa inne to: solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych ... Jakkolwiek nie do końca określone , przez orzecznictwo i naukę byłyby te ostatnie pojęcia, to przecież zasadom przez nich wyrażonych nie odbiera to ich konstytucyjnej rangi. Powyższe sformułowania korespondują z treścią art. 76 Konstytucji, zawierającym wymóg ochrony przez władze publiczne konsumentów przed działaniami zagrażającymi m.in. ich "bezpieczeństwu" i stanowiącymi "nieuczciwe praktyki rynkowe", przy czym, pojęcie bezpieczeństwa ma szeroki zakres i odnosi się również do bezpieczeństwa obrotu a w tym - pewności ochrony wynikającej z umowy ubezpieczenia.

Takie rozwiązania są spójne z istniejącym i wciąż rozwijającym się w państwach Unii Europejskiej a zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie zasadami ochrony konsumentów. Zasady te, w formie dyrektyw Unii Europejskiej, ale także przepisów prawa wewnętrznego wykraczają nieraz daleko poza model klasycznej umowy cyw ilnoprawnej, daj ąc stronie słabszej więcej praw. Przenosi to akcenty z formalnej równości stron ku równości rzeczywistej, biorąc pod uwagę różne aspekty rynku i faktyczne możliwości jakie mają z jednej strony producenci dóbr i usług, a z drugiej - konsumenci .

W tej sytuacji zwiększa się w istotny sposób rola Państwa, które musi, poprzez stosowanie różnych mechanizmów, w tym także nadzoru, regulować przestrzeganie tych zasad. Są one w istocie ważne i dla producentów, którym jeszcze ni gdy i nigdzie nie wyszło na zdrowie rozregulowanie rynku, oczywiście nie liczą c tych, którzy w swej dzia łalności kierują się celami krótkoterminowymi i sprzecznymi z prawem oraz interesami gospodarczymi szerszej spo łeczności.

Oczywi ście nie oznacza to, że można i należy zapominać o innych - wcześniej wymienionych wartościach i zasadach, efekty takich działań byłyby poza wszystkim innym niekorzystne także dla konsumentów. Wyjście leży więc w kompromisie. Wydaje się , nie wchodząc tu w szczegóły, że taką właśnie równowagę osiągnięto przy formułowaniu obecnego kształtu uprawnień i zasad funkcjonowania Komisji Nadzoru Ubezpiecze ń. Pewną gwarancję wywa żonego i bezstronnego stosowania uprawnień nadzoru jest jego kształt organizacyjny, przyjęty przez podkomisj ę .

Podstawową kwestią sporną był tu jednoosobowy bądź kolegialny kształt urzędu, oraz - w przypadku wyboru drugiej możliwości - skład owego kolegium. Projektodawca, czyli resort Finansów, od pocz ątku prac nad projektami opowiadał się konsekwentnie za kolegialno ścią, dopuszczając jedynie dyskusję nad jej konkretną postacią .

Wydaje się, że biorąc pod uwagę ustalony przez podkomisj ę zakres i charakter kompetencji nadzoru wybór kolegialn ości nale ży uznać za decyzję słuszną. Ewentualne przedłużanie się czasu wypracowywania decyzji, co - przynajmniej tak przyjmuje się w teorii - może wystąpić w przypadku organ ów kolegialnych, jest rekompensowana, znów w teorii, większym obiektywizmem i wzięciem pod uwagę szerszej gamy aspekt ów. Nie mo żna przy tym zapominać, że zda rz ały się w praktyce, organy jednoosobowe działające opieszale a kolegialne - sprawnie. Wiele tu zależy od obsady personalnej i właściwych procedur.

Przyglądając się ostatnim ustaleniom odno ś nie składu, odnotowa ć należy jego niewielkie rozmiary (5 osób łącznie z Przewodniczącym) jak również dbałość o reprezentację różnych czynników zarówno w samej Komisji jak i zakresie podmiotów posiadaj ących głos doradczy. W odniesieniu do tej drugiej grupy na pozytywną ocenę zasługuje zwłaszcza włączenie do ń - Prezesa Polskiej Izby U bezpieczeń i Rzecznika Ubezpieczonych oraz w mniejszym zakresie wynikającym z kompetencji kierowanych przezeń organ ów - Prezesów Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz Polskiego Biura U bezpieczeń Komunikacyjnych.

Trudniejszą sprawą był zasadnicz y sk ład Komisji, który powinien odzwierciedlać splot instytucjonalno - merytorycznych uwarunkowań, które powinny oddziaływać na rynek ubezpieczeniowy. Najważniejszy był wybór miejsca i roli Ministra Finansów, który wg projektu traci dotychczasowe bezpośred nie kompetencje w tym zakresie, w łaśnie na korzyść organu nadzoru. Przyjęte rozwiązanie , zapewniające mu znaczny, choć nie decydujący wpływ na decyzje Komisji (2 członków, w tym wiceprzewodniczący z jego nadania) wydaje się być w łaściw e, podobnie jak połączenie stanowiska powoływanego przez Prezesa Rady Ministrów Przewodniczącego Komisji , z nową funkcją Generalnego Inspektora Nadzoru Ubezpieczeniowego. Rozdział tych stanowisk czyniłby całą konstrukcję nieprzejrzystą i w samym założeniu konfliktogenną. Dwaj pozostali członkowie Komisji to wchodzący z urzędu Prezes U rzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i powoływana przez premiera osoba o wysokim autorytecie naukowym w dziedzinie ubezpiecze ń.

Taki kszta łt Komisji wydaje się być rozwiązaniem optymalnym zarówno w stosunku do zakresu jej uprawnie ń, potrzeb rynku, jak i interesów różnych podmiotów występujących na nim. W odpowiedzi na zarzut zbyt wielkiego powiązania z rządem a zw łaszcza z Ministrem Finansów, który utrzyma swoją rolę w kreowaniu prawa ubez pieczeniowego, przypomnie ć warto iż nadzór w jakimkolwiek kształcie nie przestanie by ć organem administracji państwowej. Jej relacje z innymi organami muszą więc wynikać z tego faktu i trudno tu oczekiwać niezależności , wykraczaj ącej poza ramy tejże administracji.

Pozostaje jeszcze problem konstytucyjnej odpowiedzialności za działalność pozostającą w obszarze Komisji. W świetle art. 198 Konstytucji nie może ponosić jej Przewodniczący Komisji, chyba że włączy się go w skład Rady Ministrów lub dokona zmiany tegoż przepisu; obie te możliwości są obecnie z różnych względów mało realne. Tak więc pozostaje tu tylko osoba Prezesa Rady Ministrów, głównie ze względu na posiadane przez niego kompetencje kreowania składu komisji.

Ważnym i istotnym problemem jest również określenie płaszczyzn i form współpracy Komisji z innymi podmiotami rynku a zwłaszcza z urzędem Rzecznika Ubezpieczonych któremu projekt ustawy nadał również nieco inny kształt. Zajmiemy się tym w kolejnym tekście .